SÉANCE PLÉNIÈRE

De vergadering wordt geopend om 14.12 uur en voorgezeten door de heer Luk Van Biesen.

La séance est ouverte à 14.12 heures et présidée par M. Luk Van Biesen.

01 Een dubbele boekhouding voor de federale overheid?

01 Une comptabilité double pour les autorités fédérales?

01.01 Herman De Croo: Ik heet u allen hartelijk welkom, dames en heren, mevrouw de vice-eerste minister, heren ministers, mijnheer de voorzitter.

Nous étions quelque peu à l'étroit dans la salle initialement prévue. À présent, nous disposons de l'hémicycle, mais même lui devient un peu trop petit.

Ik verwelkom ook mijn collega’s van de Kamer en in het bijzonder de ministers van de andere regeringen.

Wij voeren vanmiddag een interessant debat in de Kamer, mijnheer de voorzitter van het Rekenhof. Ik bedank mijn goede collega en vriend van de subcommissie van het Rekenhof naast mij voor het organiseren van dit colloquium over de eventuele – nous sommes prudents – invoering van een dubbele boekhouding door de federale overheid.

Ik herinner mij dat Zijne Majesteit de Koning aanwezig was in het Congrespaleis op de viering van 175 jaar Rekenhof. De collega’s van de Kamer weten dat het Rekenhof in ons land een instelling is die werkt voor de wetgevende macht. Zij is belast met de externe controle van de ontvangsten en uitgaven van de regeringen. Ik zie de heer Pinxten die daar zijn loopbaan is begonnen en die nu deel uitmaakt van een ander Rekenhof. Een van de hoofdtaken is ook de rapportering aan de parlementaire vergaderingen over het resultaat van deze controles.

Het is zeer eigenaardig – ik heb dat ontdekt bij de voorbereiding van dit colloquium – maar een van mijn achtbare voorgangers, de heer Camille Huysmans, voorzag reeds op 16 december 1930 in de oprichting van een subcommissie van de commissie voor de Financiën en de Begroting. Die subcommissie is pas 30 jaar later – festina lente – in voege getreden om al deze operaties te kunnen volgen.

Sedert 1966, dat is 40 jaar geleden met een kleine onderbreking van enkele jaren, werd elke opmerkingsreeks van het Rekenhof in de Kamer van volksvertegenwoordigers besproken in de daarvoor opgerichte, bijna permanente subcommissie van de commissie voor de Financiën.

Ook kenmerkend voor de geest waarin wij daarmee omgaan in deze Kamer, is het volgende. Die subcommissie bestaat uit een lid per fractie. Dat slaat niet op de proportionele sterkte van de fracties in dit Huis, maar geeft de evenredige samenstelling aan, het gewicht dat men aan dat onderzoek wenst te geven. Uiteraard brengt de subcommissie verslag uit aan de moedercommissie die wel politiek evenredig is samengesteld.

Sinds haar ontstaan, werd die commissie voorgezeten door verschillende voorzitters, van wie ik de namen even zal opnoemen, omdat er enkele opvallende namen in die lijst staan. Ik heb hen allen persoonlijk gekend. Het gaat om Albert Parisis, Paul Meyers, Paul De Vidts, Guido Verhaegen, Léon Defosset, Marc Olivier – die ik daarnet nog heb gezien –, Maurice Didden, Dirk Pieters, Jef Tavernier, Eric van Weddingen, Stef Goris, en, sedert een viertal jaren, Luk Van Biesen, aan mijn rechterzijde.

Dans son 161^ème Cahier d'observations, la Cour des comptes s'est penchée sur les conséquences du report par le gouvernement – je regarde particulièrement Mme la vice-première ministre – de la décision de ne pas encore faire fonctionner la réforme budgétaire de mai 2003. Elle prévoyait notamment la suppression du visa préalable de la Cour des comptes et l'organisation d'un audit interne au sein des différents services de l'État fédéral.

Sur la proposition du gouvernement lui-même, le parlement avait approuvé cette réforme à l'issue des travaux préparatoires effectués par la commission de Normalisation de la comptabilité publique, commission mise sur pied en 1992. À l'époque, la sous-commission Cour des comptes avait, elle aussi, consacré un débat de fond à cette réforme, sous la présidence de M. van Weddingen, expert en la matière. Dans l'intervalle, son entrée en vigueur a toutefois été différée par la dernière loi-programme au 1^er janvier 2008. Ce n'était pas la première fois que l'application de cette réforme était postposée.

Depuis, il s'est avéré au sein de la sous-commission, lors de l'examen du 160^ème Cahier de la Cour des comptes, comme en commission des Finances et du Budget, le 13 avril 2005 et le 14 novembre 2006, à la suite de l'interpellation de Jean-Jacques Viseur – à présent retourné à plein-temps politique à Charleroi –, nos collègues Wathelet, Goyvaerts et Carl Devlies, que je salue ici, ainsi que de Luk Van Biesen à ma droite, que ce report est essentiellement lié aux réserves de l'actuel ministre du Budget et de son prédécesseur, que j'aperçois également, à l'égard d'un volet de cette réforme, à savoir l'intégration de la comptabilité budgétaire actuelle dans un système de comptabilité en partie double.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous saluons avec plaisir la vice-première ministre Van den Bossche et ses deux prédécesseurs, M. Van Rompuy et M. Vande Lanotte.

Dit heeft op een bepaald ogenblik toch wat repercussies gehad, ook in de media. Ik las in sommige kranten, zoals bijvoorbeeld in Het Laatste Nieuws van 28 november 2006 en De Standaard van 7 november 2006, dat bij de begroting van 2007 een aantal bemerkingen werd geformuleerd over het verdagen van de toepassing van deze gegevens, die mijns inziens nogal opvallend naar voren kwamen in de citaten die ik hieruit naar voren zal brengen.

Journalisten zijn niet altijd parlementaire verslaggevers. Er is toen veel te doen geweest over wat men als het al of niet moedwillig uitstellen door de regering van de betaling van facturen beschouwde om volgens sommigen het begrotingsresultaat van 2006 op te smukken. Ik herinner mij nog goed de discussies in deze Kamer.

Een krant blokletterde toen zelfs dat "de middeleeuwse boekhouding de controle op de overheidsuitgaven belemmert". In datzelfde krantenartikel werden enkele bedenkingen geformuleerd die misschien de aanzet kunnen zijn van het colloquium van deze namiddag. Ik citeer nogmaals: "De overheid moet simpelweg, zoals de vennootschappen in ons land dat al jaren verplicht zijn, een dubbele boekhouding invoeren omdat men dan met dit soort trucs het begrotingsresultaat niet kan vertekenen. Nu kan de overheid dat nog altijd omdat ze nog werkt met een eenvoudige boekhouding op basis van kasstromen."

Uit de bovengenoemde besprekingen in de subcommissie van het 161^ste Rekenhofboek, het document dat u terugvindt in deze Kamer, kan echter worden afgeleid dat de regering wel degelijk wil dat de huidige begrotingscomptabiliteit op termijn zal evolueren naar een boekhouding op basis van vastgestelde rechten, een boekhouding van transacties, zonder dat een algemene boekhouding wordt ingevoerd.

Het Rekenhof daarentegen stelde dat een dergelijk systeem alleen maar nadelen zou hebben en geen voordelen en dat het heel gevaarlijk zou zijn een of verschillende onderdelen van de begrotingshervorming weg te laten omdat daardoor de coherentie van het geheel in het gedrang dreigt te komen.

Ik zou graag willen luisteren, maar dat zal mij niet mogelijk zijn, naar wat de voorzitter van het Rekenhof, de heer Roland, over deze stelling zal zeggen.

Die mening wordt gedeeld door enkele leden van de subcommissie, de heren Devlies, Goyvaerts, Van Biesen en Viseur. Zij zijn bovendien van oordeel dat een dubbele of analytische boekhouding een nuttig instrument zou zijn om de evolutie van het patrimonium van de overheid op de voet te kunnen volgen. Ook dat is een heel actueel thema, gelet op enkele recent door de federale regering doorgevoerde vastgoedoperaties.

We zullen dit potentieel meningsverschil, waarbij u betrokken bent, voorleggen aan twee collega's uit de academische wereld, de professoren Matthijs van de VUB en Khrouz van de Solvay Business School.

Ook de lokale overheden kunnen hier een grote duit in de zak doen omdat niet iedereen ervan overtuigd is dat er voordelen zijn bij het permanent bijhouden van een exacte inventaris van het patrimonium die opwegen tegen de daarvoor vereiste inzet van personeel en middelen. Misschien kunnen de vertegenwoordigers van de Vereniging van Steden en Gemeenten en ook de ministers van Begroting van de gewest- en de gemeenschapsregeringen ons daarover meer vertellen.

Mijnheer de voorzitter van het colloquium, ik denk dat u hier een ongelooflijke potentieel van dames en heren bedreven en gedreven door het onderwerp, hebt. Wanneer ik kijk naar de agenda van vannamiddag wordt het een boeiende bedoening.

J'espère qu'au-delà des responsables anciens et actuels du pouvoir fédéral et des entités fédérées, il y aura aussi un apport des parlementaires mais également de ce que j'appelle un public sélectionné et motivé. Je vous souhaite à tous un colloque intéressant.

C'est la première fois – c'est unique – que nous employons l'hémicycle pour ce type de colloque, ce qui prouve que vous êtes à l'endroit où vous devez être: la Chambre des représentants a encore le contrôle maximum des finances de l'État fédéral. Je dois d'ailleurs dire que la Cour des comptes est un organisme pour lequel j'ai un très grand respect, que j'ai toujours soutenu, même quand, de temps en temps, on trouvait que mon intervention était quelque peu délicate lorsque je défendais d'autres positions à cette tribune.

Bon colloque, bon travail. Ik heet u welkom en wens u een interessante werknamiddag toe.

De voorzitter: Beste vrienden, we beginnen er onmiddellijk aan, want het colloquium heeft heel wat eminente sprekers. Uw talrijke aanwezigheid bewijst dat het een belangrijk moment is voor de Kamer.

Ik geef even een paar praktische gegevens. U kunt alles uiteraard in vertaling volgen door middel van de kleine oortjes die ter beschikking zijn gesteld. Dat is gemakkelijk.

U hoeft ook niet alles op te schrijven, want over goed een week zal u digitaal een verslag van elke uiteenzetting worden toegestuurd.

Wat de sprekers betreft, wil ik even duidelijk stellen dat zij alles moeten zeggen. Met andere woorden, alleen verwijzen naar een PowerPoint-presentatie is onvoldoende, aangezien het gaat om een schriftelijk verslag. De leden die het schriftelijk verslag opmaken, kunnen uiteraard alleen rekening houden met datgene wat ook werkelijk is gezegd.

Ik zal niet meer van uw tijd vragen. Er zijn heel wat eminente sprekers en ik geef graag als eerste het woord aan de heer Roland, voorzitter van het Rekenhof.

01.02 Philippe Roland: Monsieur le président, je vous remercie de nous accueillir dans l'hémicycle. Cela me donne le privilège paradoxal d'être assis sur le banc des ministres, ce qui, pour un président de la Cour des comptes, est assez inhabituel.

Monsieur le président, mesdames et messieurs les parlementaires, madame et messieurs les ministres, mesdames, messieurs, je voudrais d'abord remercier la sous-commission Cour des comptes de la commission des Finances et du Budget et, en particulier, son président d'avoir pris l'initiative de ce colloque.

Le succès qui a été rencontré par la séance académique organisée par la Cour des comptes elle-même le 7 décembre 2006, au Palais d'Egmont a montré la place de l'institution dans la vie politique et administrative de notre pays. Votre sous-commission, monsieur le président, occupe une place de choix parmi les acteurs essentiels que la Cour des comptes est amenée à côtoyer et à servir très fréquemment dans le cadre de ses missions.

Qu'elle ait dès lors souhaité s'associer en quelque sorte à l'anniversaire de la Cour des comptes est pour tous les membres du personnel, comme le premier président et moi-même, le signe que votre sous-commission reconnaît à la Cour une place que j'ose qualifier de privilégiée à ses côtés.

Le thème de ce colloque concerne, dans une mesure variable, tous les acteurs de la gestion publique représentés aujourd'hui: les assemblées parlementaires, dans leur rôle d'approbation du budget et de contrôle de l'action du pouvoir exécutif mais aussi les membres des gouvernements et leurs administrations chargées directement de la gestion publique et enfin la Cour des comptes en tant qu'organe de contrôle externe désigné par notre Constitution.

Je souhaite structurer mon intervention autour de trois grands thèmes.

- Qu’a voulu le législateur en imposant aux administrations publiques, outre la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale en partie double?

- Quelles avantages pouvons-nous en attendre pour la gestion publique?

- Dans quelles conditions cette réforme majeure peut-elle se mettre en place aujourd’hui?

Inzet van de hervorming van 2003

Ik zou willen beginnen met de inzet van de hervorming van 2003 en ik zal daarbij achtereenvolgens vier belangrijke punten belichten: de modernisering van de rijkscomptabiliteit, de naleving van de Europese verplichtingen, de steun aan de hervormingen van de federale besturen en de toekenning van budgettaire en financiële autonomie aan de Gemeenschappen en Gewesten.

Modernisering van de rijkscomptabiliteit

De hervorming van de rijkscomptabiliteit in 2003 is er vooral gekomen om een echte boekhouding in te voeren in de overheidsadministratie. Ik hanteer die term in zijn gebruikelijke betekenis van economische boekhouding, dat wil zeggen een georganiseerd en coherent geheel voor het registreren van de verrichtingen waarmee men financiële staten en vermogenstoestanden kan opstellen, en zulks op basis van de techniek van de dubbele boekhouding. Op die manier wenste de wetgever alle budgettaire, financiële en vermogensverrichtingen van de overheid te integreren.

De boekhouding zoals die in de hoofdbesturen van de overheidsadministraties werd toegepast, was tot op ogenblik van die hervorming immers een begrotingscomptabiliteit op kasbasis gebleven, die al lang als ontoereikend werd ervaren. Al in 1987, na afloop van de werkzaamheden van de algemene delegatie voor de hervorming van de rijkscomptabiliteit, werd ervoor gepleit de principes van die boekhouding te herzien. De federale wetgever heeft op basis van die aanbevelingen in de wet van 15 maart 1991 gekozen voor de verplichte invoering van een genormaliseerd rekeningstelsel dat in zijn geest bij alle organen van de Staat moest worden toegepast, met daarnaast een resultatenrekening en een balans.

Door de daarvoor gekozen benadering moest de rijkscomptabiliteit de mogelijkheid bieden om tegelijk de door het Parlement toegekende begrotingsmachtigingen op te volgen, de instrumenten voor het beheer en de ondersteuning van de besluitvorming te verbeteren en een kwaliteitsvolle informatie aan de parlementsleden en de publieke opinie te verstrekken. De vier rollen die de rijkscomptabiliteit heeft, werden herbevestigd: ze moest een instrument voor informatie, beheer, raming en controle zijn.

De gekoesterde verwachtingen ten opzichte van het nieuwe boekhoudsysteem, zoals die in de memorie van toelichting van de wet van 1991 werden geformuleerd, verwijzen naar de boekhouding van de verrichtingen op basis van een coherente classificatie, de opvolging van de evolutie van de vermogensgegevens, het in aanmerking nemen van de mogelijke financiële verbintenissen en een synthetische voorstelling van de activa en passiva.

De wetgever heeft destijds gekozen voor een dubbele boekhouding. Dat beantwoordde trouwens aan een universeel aanvaarde consensus, zelfs in de privésector, omdat die techniek waarborgen bood inzake exhaustiviteit en samenhang. Die keuze kwam dus perfect tegemoet aan de geformuleerde verwachtingen. Men kan eveneens vaststellen dat evoluties, die zich sedertdien in het overheidsbeheer hebben voorgedaan en die werden gekenmerkt door een toenemende vraag naar informatie en controle inzonderheid vanwege de parlementaire vergaderingen, bevestigen en ten overvloede aantonen hoe relevant die keuze is.

Er kan vandaag de dag immers moeilijk worden gesteld dat de rijkscomptabiliteit een overbodige oefening is en dat ze geen onontbeerlijke informatie verstrekt aan de beheersinstanties en aan degenen die deze controleren.

In het geval van de openbare beheersinstanties wordt dat nut nog versterkt door drie particulariteiten: de verplichting om rekening en rekenschap af te leggen die steeds meer, en terecht, op de beheersinstanties rust; de complexiteit en omvang van de overheidsverrichtingen en, ten slotte, de moeilijkheid die men vaak vaststelt, om buiten een dubbele boekhouding een systeem in te stellen om de vermogenverrichtingen echt op te volgen.

Ten slotte wil ik eraan herinneren dat het bijhouden van een algemene boekhouding en het afleggen van rekenschap over uitgevoerde activiteiten door de wet aan alle actoren van ons economisch leven zijn opgelegd, aan de ondernemingen, de overheidsinstellingen, de lokale besturen en, meer recent, de vzw's.

Les obligations européennes et internationales

Le choix du législateur répondait aussi à des impératifs européens. Un règlement européen édicté par le Conseil en 1996 a rendu obligatoire l'utilisation du système européen de comptes pour l'établissement des comptes nationaux. Cette exigence est importante pour l'appréciation uniforme des déficits publics dans le cadre de l'unité monétaire. Elle est aussi essentielle pour la consolidation des différents comptes à la fois au niveau national mais aussi et de plus en plus au niveau international.

Si cette exigence ne porte pas directement sur les comptes mais bien sur les données à transmettre, la réforme de la comptabilité était cependant l'occasion de rapprocher les règles d'enregistrement et d'imputation des opérations de celles prévues par le SEC, afin d'éviter des conversions fastidieuses et sources d'erreurs d'interprétation et de faciliter bien évidemment les consolidations. L'exemple le plus marquant à cet égard dans la réforme s'est traduit par le choix d'enregistrer et d'imputer les opérations sur la base de transactions, c'est-à-dire les droits constatés.

Steun aan de hervorming van de federale overheidsbesturen

De hervorming van de rijkscomptabiliteit was ook niet vreemd aan de Copernicushervorming van de federale overheidsbesturen, waarvan de dynamiek onbetwistbaar werd versterkt door de boekhoudhervorming. Essentiële aspecten van de Copernicushervorming, zoals het formeel vastleggen van de procedures voor interne controle, en de invoering van een interne audit, vinden hun wettelijke grondslag rechtstreeks in de wet van 22 mei 2003, die op de federale Staat van toepassing is. Deze twee hervormingen hadden voor een deel gezamenlijke doelstellingen, zoals het responsabiliseren van de beheersinstanties, het belang van de beheersinstrumenten, de autonomie van de diensten, interne controleprocedures en interne audits.

Inachtneming van de institutionele autonomie van de gefedereerde entiteiten

Wat de gefedereerde entiteiten betreft, de wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten, geeft hen de bevoegdheid om hun eigen regels inzake begroting, boekhouding en controlemodaliteiten van het Rekenhof, vast te leggen. Wel gold de voorwaarde dat ze door de federale overheid vast te leggen algemene bepalingen in acht zouden nemen. Dat voorbehoud moest de monetaire en economische eenheid van België helpen in stand houden.

De hervorming van de rijkscomptabiliteit bood de gelegenheid na te denken over de bepalingen die voor de Staat en de gefedereerde entiteiten gemeenschappelijk moesten zijn. Enkel de bepalingen die absoluut noodzakelijk zijn voor de economische groepering en voor de consolidatie van de gegevens, werden in aanmerking genomen. Dit moest toelaten hun autonomie in het raam van de hervorming van de instellingen zoveel mogelijk te vrijwaren. In casu werd ervoor gekozen één algemeen genormaliseerd rekeningstelsel en gezamenlijke regels voor het dubbel boekhouden te volgen. Het sprak voor zich dat de Staat zich op grond van diezelfde principes zou conformeren aan die algemene bepalingen.

Pourquoi une comptabilité publique en partie double?

Il me semble que les intentions du législateur que je viens de m'efforcer de résumer devraient donner un début de réponse à cette question.

La Cour des comptes, quant à elle, n'a jamais mesuré son soutien juridique et technique à la réforme, tout en estimant – c'est bien normal et traditionnel – qu'il ne lui appartenait pas de se prononcer sur l'opportunité de certains choix ni de s'immiscer dans le processus politique de décision.

Je m'abstiendrai donc ici de tout plaidoyer mais il me semble intéressant de partager avec vous un peu de notre expérience de contrôleur dans certains domaines, sur certains points qui ont déjà été évoqués par le président de la Chambre dans son allocution de bienvenue, certains points qui évoqueront bien sûr pour vous également des débats politiques et techniques – dans ce domaine, les aspects politiques et techniques sont souvent liés –, intervenus ces derniers mois. Vous verrez que, sur ces points, l'amélioration de l'outil comptable renforcerait considérablement l'assiette de contrôle – puisqu'il faut être égoïste en parlant de la Cour des comptes et parler de contrôler – mais aussi la transparence – sur ce dernier point, c'est vers l'extérieur que ces améliorations se tournent.

1. Le remplacement de la comptabilité de caisse par une comptabilité basée sur les transactions

Le nouveau système impose l'enregistrement des opérations dans la comptabilité générale et leur imputation en comptabilité budgétaire au moment de la constatation du droit. Cela vaut aussi bien pour les recettes que pour les dépenses. La situation des dettes et créances et la comptabilisation des droits constatés tant en recettes qu'en dépenses ouvrent de la sorte la voie à un meilleur suivi.

Les dispositions de la loi du 22 mai 2003 permettent ainsi de connaître pour les dépenses les droits constatés enregistrés pendant l'année budgétaire, les droits constatés liquidés pendant l'année, ceux qui ne le sont pas encore, les droits qui sont liquidés mais qui ne sont pas encore payés. Ce dernier point devrait répondre à une demande legitime d'information souvent formulée en fin d'année.

Pour les recettes, la même loi permet de connaître les droits constatés pendant l'année, les montants perçus pendant l'année et les droits constatés restant à percevoir. En matière de recettes fiscales par exemple, la comptabilité en partie double implique que l'arriéré fiscal donne lieu à des provisions en bonne et due forme. En outre, la mise en œuvre de la comptabilité générale devrait constituer une réelle opportunité pour mesurer les résultats de la lutte contre la fraude fiscale avec plus de rigueur, d'exactitude et de rapidité qu'aujourd'hui.

Plusieurs conditions sont toutefois à remplir pour ce faire:

- le plan comptable doit comprendre des comptes identifiant avec précision les opérations relevant de cette lutte (du droit constaté jusqu’au droit recouvré et solde éventuel);

- la statistique fiscale devra être profondément adaptée pour constituer un véritable outil de pilotage stratégique de cette lutte;

- l’administration devra se mettre elle-même en état d’utiliser au mieux les nouveaux outils mis à sa disposition par la loi.

Je me garderai bien sûr d'affirmer qu'il ne serait sans doute pas possible d'arriver à certains résultats dans ces domaines sans passer par une modification radicale du système comptable actuel. Il me semble néanmoins que, pour les dépenses comme pour les recettes, les dispositions légales de 2003 sont de nature à éviter bien des débats inutiles ou confus sur les dépenses reportées à l'année suivantes, sur les arriérés de recettes, sur l'encours des engagements, etc., et dégagent des informations pertinentes pour apprécier les résultats budgétaires et comptables d'un exercice.

2. Systematische registratie van de vermogensverrichtingen

Via het rekeningenstelsel zal men de activa en de passiva van de Staat kunnen evalueren. Op deze manier zal het Parlement niet alleen informatie krijgen over de aanwending van de begrotingskredieten, maar ook over het beheer van de activa en passiva en ook over de impact van de genomen beslissingen op het vermogen en zelfs over de toekomstige stromen en voordelen die door die verrichtingen zullen worden gegenereerd of tenietgedaan.

Uiteraard worden de moeilijkheden om bepaalde elementen van het overheidsvermogen te ramen zoals kunstwerken, historische gebouwen en militaire installaties, vaak als argument aangevoerd om het eigenlijke nut te betwisten van het valoriseren en boeken van die elementen.

Deze moeilijkheid is zeer reëel. Ze bestaat trouwens ook in de privésector, zonder dat men daarvoor ooit is afgestapt van de bedrijfsboekhouding. Ze heeft echter geen werkelijke nadelige gevolgen. Men wil alle goederen van het overheidsvermogen boeken tegen een waarde die is bepaald volgens gekende en aanvaarde conventies zodat men de evolutie ervan op een adequate wijze zou kunnen meten. Op die manier kan men de inventarissen gemakkelijker bijhouden. Het cijfer dat hiervan de uitkomst is en dat trouwens slechts marginaal beïnvloed wordt door die imponderabilia, is per slot van rekening niet zo belangrijk.

Niemand betwist daarentegen dat het door die gegevens nauwgezet bij te houden mogelijk moet zijn te komen tot een beter beheer van het vastgoedvermogen en het onderhoud ervan. Daarnaast laat dit ook toe te waken over de instandhouding van het wetenschappelijk en cultureel patrimonium en - meer algemeen - meer aandacht te besteden aan de vrijwaring van alle geïdentificeerde activa.

3. La disparition des reports de crédits

En ce qui concerne les reports de crédits, la nouvelle législation prévoit la suppression de la distinction entre crédits dissociés et crédits non dissociés. Cette suppression entraînera la disparition des possibilités de report de crédits à l'année suivante.

Le nouveau régime prévoit des crédits d’engagement et des crédits de liquidation qui fonctionneront comme les crédits dissociés actuels. Toutes les dépenses feront d’abord l’objet d’un engagement, sauf les dépenses récurrentes comme les traitements, pensions, etc. Les crédits d’engagement et les crédits de liquidation qui n’auront pas été utilisés pendant l’année tomberont en annulation.

On peut attendre de ce changement plus de rigueur dans l'utilisation des crédits de dépenses: disparition des engagements provisionnels pris en vue de garantir le report des crédits, respect plus strict de l'imputation temporelle des dépenses, etc.

4. Un système comptable plus rigoureux et plus complet

On ne peut contester que la comptabilité en partie double est, par nature, plus rigoureuse que la comptabilité de caisse. Par définition, chaque opération donne lieu à une double écriture comptable, le débit étant égal au crédit. Lors de la balance des comptes, les montants de l’actif et du passif s’équilibrent automatiquement.

De plus, couplé avec une comptabilité analytique, le système comptable pourra fournir le coût des différents programmes et activités en y incluant l’utilisation des actifs et permettre d’améliorer la mesure de l’efficience de l’action publique.

La loi de 2003 a également prévu que tous les services devraient tenir des comptes selon le même plan comptable normalisé pour permettre la consolidation de toutes les activités publiques, qu’elles soient confiées à l’administration générale, à des services dotés d’une autonomie de gestion, à des organismes autonomes ou à des entreprises d’Etat. L’information fournie pourra dès lors donner une vue plus complète de l’action publique.

Enfin, les compétences de la Cour des comptes ont été reformulées, notamment en vue de faire apparaître explicitement le contrôle de la comptabilité générale et de soumettre à ce contrôle tous les organismes publics, pour éviter que certains n’y échappent.

5. Een betere voorstelling van de rekeningen en van de resultaten

Een laatste in een democratisch staatsbestel essentiële functie van de comptabiliteit is de opvolging van de verleende machtigingen en de controle van de aanwending van de overheidsgelden. In dit verband heeft de hervorming ervoor gezorgd dat de begrotingscomptabiliteit en de algemene comptabiliteit volledig geïntegreerd worden, enerzijds, en dat de voorstelling van de uitvoeringsrekening van de begroting een weerspiegeling is van de door het Parlement verleende machtigingen, anderzijds. Het tijdschema voor het opstellen van de rekeningen en het controleren ervan is dusdanig opgesteld dat de wet tot eindregeling van de begroting in de loop van het tweede semester van het volgende jaar kan worden goedgekeurd.

Het nieuwe systeem laat toe de voorstelling van de begrotings- en thesaurieresultaten te integreren in een ruimer informatiesysteem en het voorziet in een synthetische voorstelling van de activa en passiva van de Staat. In de toekomst zal de algemene rekening bestaan uit de uitvoeringsrekening van de begroting en uit de jaarrekeningen; ze zullen een beeld van de activiteiten van de diensten geven vanuit een economisch oogpunt.

Ze zullen in de eerste plaats de balans omvatten die een beeld geeft van de toestand van het patrimonium van de Staat op het einde van het jaar en waarin alle schulden en schuldvorderingen van de Staat opgenomen zijn. De jaarrekeningen zullen bovendien de resultatenrekening met alle kosten en opbrengsten omvatten.

Die documenten zullen worden aangevuld met een samenvattende rekening van de begrotingsverrichtingen die wordt opgesteld volgens de economische classificatie.

Die verschillende rekeningen geïntegreerd in het nieuwe rekeningenstelsel, zullen het resultaat weergeven van de activiteit van de administratie in de loop van het afgelopen jaar. Dat resultaat zal pertinenter zijn dan het huidige begrotingsresultaat omdat het zal voortvloeien uit de kosten en opbrengsten van het jaar, los van de data van storting.

In dit verband lijkt het mij nuttig te wijzen op een kritiek die soms wordt geformuleerd ten opzichte van het principe zelf van een balans van de Staat. Die kritiek handelt over het exploiteren van de resultaten van de balans. Ik herinner eraan dat die balans niet bestemd is om de solvabiliteit van de Staat te evalueren, onder meer door de rijksschuld en het patrimonium van de Staat met elkaar te vergelijken. Zoals dit voor de ondernemingen het geval is, moet een vergelijking van de gegevens van de balans met de nodige omzichtigheid gebeuren, rekeninghoudend met de conventies die werden aangenomen om die gegevens vast te stellen. Een vergelijking is niet pertinent omdat de vergeleken gegevens zijn opgesteld krachtens conventies die andere doelen nastreven. Zo heeft de rijksschuld een lijst van nog niet terugbetaalde overheidleningen zonder andere te verwachten toekomstige schulden in aanmerking te nemen, zoals de sociale schuld of de leefmilieuschuld van de Staat.

Het patrimonium van de Staat is van zijn kant dan weer beperkt tot de goederen en bepaalde types van schuldvorderingen waarvan het fiscale potentieel van de inwoners van het land het voornaamste is. De beoordeling van de schuldgraad zelf kan niet uitsluitend verwijzen naar de gedane investeringen met vast kapitaal. Het doel van de Staat is niet de verrijking van zijn patrimonium na te streven, maar de verrijking van de natie die ook kan worden gemeten in termen van opleiding en volksgezondheid. Het vergelijken van die gegevens is dan ook bijzonder delicaat en vaak weinig interessant.

Is het nodig te onderstrepen dat deze situatie vanzelfsprekend niet betekent dat een vermogensboekhouding niet belangrijk is.

Het volstaat dat ik eraan herinner dat het IMF in zijn analyses op basis van de beschikbare balansen van de Lidstaten van de Europese Unie heeft vastgesteld dat de regeringen in de jaren 1992-1997 de verhoging van hun staatsschuld hadden afgeremd door een vermindering van hun activa. Algemeen gesteld maakt een balans het mogelijk het begrotingsbeleid beter te evalueren.

Tot besluit voor dit punt: de balans van de Staat heeft niet dezelfde betekenis als de balans van ondernemingen en men moet daarmee rekening houden bij de interpretatie ervan.

Les conditions d’une mise en œuvre concrète de la réforme

Je voudrais conclure par quelques considérations sur la mise en œuvre concrète d'une réforme d'une telle ampleur.

Initialement fixée au 1^er janvier 2004, l’entrée en vigueur des lois de 2003 a été reportée à plusieurs reprises et, tout dernièrement, par les lois-programmes du 27 décembre 2006 qui ont reporté au 1^er janvier 2008 l’entrée en vigueur des lois du 22 mai 2003 relatives à la comptabilité de l’Etat et à la Cour des comptes. Pour la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales relatives à la comptabilité des communautés et des régions, le report, par arrêté royal à la demande d’une communauté ou d’une région, est désormais possible jusqu’au 1^e janvier 2010 au plus tard.

Comme on le sait, la Région de Bruxelles-Capitale a mis en œuvre la réforme comptable depuis l’année 2006. Pour la Région wallonne et la Communauté française, le ministre du Budget et des Finances a récemment annoncé au Parlement que la réforme entrerait en vigueur en 2010. A la Communauté flamande, l’introduction d’une nouvelle comptabilité va de pair avec une réforme de l’organisation des services (agences internes et externes, à côté des services des ministères) et l'entrée en vigueur de la réforme comptable est prévue pour 2010.

Nous connaissons donc l'incertitude qui entoure l'entrée en vigueur de ces textes, à la fois pour l'État fédéral mais aussi pour la plupart des autres niveaux de pouvoir. Les orateurs suivants pourront sans doute fournir davantage de précisions. Pour ma part, je me bornerai à constater que le calendrier ambitieux fixé par les lois de 2003 a été dépassé, ce qui m'amène à formuler quelques considérations de nature générale.

Pour commencer, la Belgique n'est pas le seul pays à être confronté au défi que constitue la réforme de sa comptabilité publique. La plupart des pays membres de l'OCDE sont passés ou tentent de passer d'une comptabilité publique traditionnelle de caisse à une comptabilité des droits constatés. Aujourd'hui, plus de la moitié des pays membres de l'OCDE ont franchi le pas.

Il est intéressant de relever que la résistance à ce changement a été justifiée par ses conséquences sur l'encadrement budgétaire, si bien que les observateurs ont pu conclure que les premiers pays à être passés aux droits constatés sont ceux dans lesquels le rôle budgétaire du parlement est limité. Les travaux de la Commission de normalisation en Belgique ont montré eux aussi que des aménagements étaient parfois nécessaires en matière budgétaire pour accompagner le passage au système des droits constatés.

Je pense en particulier à l'article 49 de la loi de 2003 relative au budget et à la comptabilité de l'État fédéral, qui prévoit que les documents budgétaires mentionneront aussi les prévisions des recettes perçues et des paiements au cours de l'année. Cette disposition qui maintient une référence aux mouvements de caisse vise à garantir que la prévision et l'autorisation budgétaires gardent un lien fort avec la réalité des opérations effectuées, lien que l'écart entre la constatation du droit et les mouvements de caisse pourrait affecter.

Plusieurs modèles existent pour le passage à une nouvelle comptabilité: par étapes, avec des services pilotes ou selon le système du grand chambardement, autrement dit le "big bang" ou encore le maintien des deux systèmes en parallèle pendant une période déterminée. Sans me prononcer sur ce point, je voudrais souligner que le grand chambardement favorise le changement de culture associé à une telle réforme mais requiert une grande capacité à gérer les erreurs intervenues dans le processus. Dans tous les cas, il est inutile d'insister sur la nécessité de se doter d'un excellent équipement informatique, nécessité qui entraîne elle-même ses propres contraintes de calendrier et de budget.

Ces réflexions d'ordre général font écho dans une certaine mesure aux difficultés rencontrées en Belgique dans la mise en oeuvre concrète de la réforme. Les orateurs suivants pourront fournir à ce propos des informations de première source.

Pour ma part, en conclusion, je me bornerai à recommander de réduire autant que possible les incertitudes et les reports de calendrier en cours de processus. Réussir une mise en place du système, opération lourde et ambitieuse, demande certes du temps mais exige aussi une certaine stabilité tout au long de la préparation de cette mise en œuvre ainsi qu'une gestion rigoureuse du projet et de ses échéances intermédiaires.

En d'autres termes, il est important de se fixer un objectif précis pour l'entrée en vigueur de la nouvelle comptabilité, d'annoncer cette décision, de définir dès l'annonce les conditions et les étapes du passage et ensuite de ne plus modifier significativement, pendant cette période transitoire, le système comptable qui sera d'application.

De voorzitter: Mijnheer Roland, hartelijk dank voor de bondige probleemstelling. Ik geef nu graag het woord aan onze vice-eerste minister en minister van Begroting, mevrouw Freya Van den Bossche.

01.03 Freya Van den Bossche: Mijnheer de voorzitter, dames en heren, de finaliteit van een boekhoudsysteem is de financiële processen van een organisatie op een efficiënte wijze beheren en registreren, op grond van regels waaraan die organisatie onderworpen is, en inzicht bekomen in de financiële toestand en evolutie van die organisatie, onder meer via een adequate budgetopvolging. Een boekhoudsysteem dient idealiter ook de nodige informatie te bevatten die toelaat om de gevolgen van beleidsbeslissingen vooraf correct in te schatten. Het is duidelijk dat het huidige boekhoudsysteem van de federale overheid hier niet volledig aan beantwoordt. Een modernisering dringt zich dus hoe dan ook op. Bestaande applicaties die vandaag gebruikt worden ter ondersteuning van boekhouding en budgetopvolging zijn trouwens gebouwd op de bijna dertig jaar oude Cobol-programmering.

Ik heb de indruk dat het goed is om misschien eerst even de terminologie duidelijk te stellen. Momenteel hanteren we een begroting op kasbasis waar volgens de ESER-regels de correcties wordt gemaakt – manueel dan – naar een transactiebasis. De vraag volgens de ESER-regels is om te evolueren naar een systeem dat een begrotingsboekhouding geeft, maar dan automatisch op transactiebasis. Een derde systeem of mogelijkheid is het zogenaamde dubbelboekhoudsysteem, analoog aan de bedrijfsboekhoudingen.

De overheid is als organisatie onderworpen aan de Europese ESER 95-regels. Dat betekent dus dat een boekhoudsysteem voor de overheid daarmee in de eerste plaats compatibel moet zijn. Concreet betekent dit dat de uitgaven en de ontvangsten van de overheid dienen geregistreerd te worden op transactiebasis. ESER 95 gaat uit van de stelling dat een economische verrichting moet worden geboekt op het ogenblik waarop een schuldvordering, een schuld of meer in het algemeen een economische waarde ontstaat, gewijzigd wordt of verdwijnt. Het is bijgevolg de notie “vastgestelde rechten” die geldt als criterium voor de aanrekening in de statistieken.

Een aangepast boekhoudsysteem moet deze informatie zoveel mogelijk automatisch kunnen leveren zonder dat extra comptabele correcties dienen te worden aangebracht. Nu moet men nog elke keer overgangscorrecties aanbrengen die overigens worden vermeld in de algemene toelichting bij de initiële en de aangepaste begroting teneinde de overgang te maken van de begrotingscijfers naar de cijfers die worden gebruikt om de overheidsrekeningen op te stellen.

Ik wil u er wel op wijzen dat een doorgedreven boekhouding op transactiebasis een aantal belangrijke consequenties heeft, afhankelijk van de vorm, zowel positieve als negatieve. Dit debat gaat precies erom om de voordelen van een nieuw systeem te combineren met de voordelen van het bestaande systeem en tegelijk de nadelen en risico’s van beide systemen te vermijden.

Ik geef hierbij in het kort een aantal voorbeelden van die consequenties. Op dit ogenblik worden, wat de primaire uitgaven betreft, door Eurostat de huidige aanrekeningsregels op ordonnanceringsbasis principieel aanvaard. Concreet betekent dit bijvoorbeeld inzake overheidsopdrachten dat nu de datum waarop een factuur in betaling wordt gesteld bepalend is voor de aanrekening, terwijl in een boekhoudsysteem op transactiebasis het veeleer de datum zal zijn waarop de factuur wordt ontvangen. Hetzelfde geldt voor de ontvangsten. Wat de fiscale en niet-fiscale ontvangsten betreft, aanvaardt Eurostat nu principieel een benadering op kasbasis waarbij weliswaar rekening wordt gehouden met een aantal verschuivingen voor bepaalde belastingen die worden geëvalueerd in de overgangscorrecties. Voor de sociale bijdragen daarentegen werkt men wel op transactiebasis. Dat wil zeggen dat men de sociale bijdragen die men int, telkens toerekent aan het kwartaal waarop zij betrekking hebben. Het kan in een boekhouding die puur op transactiebasis werkt dus langer duren voor de definitieve eindafrekening wordt gemaakt.

Wat de rentelasten betreft, legt Europa een aanrekening op economische basis op, zoals toegepast in een bedrijfsboekhouding. Hieraan dient een nieuw boekhoudsysteem zich volledig te conformeren. De huidige extracomptabele berekening van de rentelasten op economische basis is achterhaald en dient inderdaad te worden geïntegreerd in het nieuwe boekhoudsysteem.

De begrotingsresultaten worden globaal dus nu al beoordeeld in ESER-termen. Een hervorming van de boekhouding moet het dan ook mogelijk maken de budgettaire verrichtingen zoveel mogelijk rechtstreeks volgens de ESER-optiek te registreren, en bijgevolg op te volgen, zonder dat er bijkomende correcties op moeten worden toegepast .

Om tot een boekhoudsysteem te komen dat aan deze ESER-doelstelling beantwoordt, is het evenwel niet nodig om een dubbel boekhoudsysteem te hanteren. Wat vooral interessant is, is de vaststelling van de voordelen die een dubbele boekhouding heeft en die ook mee te nemen in het uiteindelijke systeem, wat dat systeem ook moge wezen. Ik geef een paar voorbeelden daarvan.

Ten eerste, de verrichtingen worden, zoals gezegd, geregistreerd op transactiebasis en niet op kasbasis. De kosten, opbrengsten, schulden en vorderingen geven een weerspiegeling die nauwer aansluit bij de economische realiteit.

Ten tweede, naast de financiële kosten en opbrengsten worden in een dubbele boekhouding ook kosten en opbrengsten geboekt die niet onmiddellijk resulteren in kasstromen: afschrijvingen en provisies, bijvoorbeeld. Dit laat toe om tot een betere kostprijsberekening en –vergelijking te komen.

Ten derde, door de rapportering van een balans wordt een beter beeld gegeven van het patrimonium van de organisatie.

Ten vierde, de kosten en opbrengsten worden op een correctere manier toegerekend aan de perioden waarvoor ze zijn gemaakt.

Het opsommen van de voordelen toont meteen aan dat dit voordelen zijn die vooral belangrijk zijn binnen een bedrijfsomgeving en die noodzakelijk zijn binnen hun reglementair kader. Men moet de opgesomde voordelen en de consequenties onderkennen, maar men mag tegelijkertijd niet blind zijn voor een aantal nadelen en risico’s die verbonden zijn aan het systeem en aan het invoeren van een dergelijk systeem.

Het is niet vanzelfsprekend om sommige schema’s en concepten die in de private sector van toepassing zijn zonder meer te transponeren naar de overheidssector. Op zich geeft de invoering van een dubbele boekhouding minstens op korte termijn een aantal belangrijke problemen.

Ten eerste, een doorgedreven opleiding in de techniek van het dubbel boekhouden is noodzakelijk voor een relatief groot aantal gebruikers. Zoals u weet, is het implementeren van een nieuw systeem zelfs in een bedrijf niet eenvoudig. Gezien de hoegrootheid van de diverse overheden zijn de risico’s hier vrij groot.

Ten tweede, er dient een zware inspanning te worden geleverd om te komen tot een waarheidsgetrouwe openingsbalans. Het gaat om het opmaken van een volledige en gedetailleerde inventaris van alle activa en passiva.

Ten derde, er dient een grotere inspanning te worden geleverd voor het opstellen van de jaarlijkse inventaris. Dat is alweer een identificatie en waardering van activa en passiva. Daarbij moeten de kosten worden gevoegd met betrekking tot de jaarlijkse opmaak van een balans en een resultatenrekening. Dat zijn kosten die niet te verwaarlozen zijn.

Ten vierde, bovenvermelde elementen hebben tot gevolg dat de kostprijs en de risico’s voor de implementatie aanzienlijk toenemen en het risico van het project verhoogt.

Als u het mij vraagt, heeft de ervaring van de invoering van een dubbele boekhouding bij de lokale besturen aangetoond dat de meerwaarde die zij oplevert vaak niet opweegt tegen de zware investeringen. De keuze voor een systeem van boekhouden moet op een pragmatische en niet-dogmatische manier gebeuren. Wat mij betreft, gaat de discussie over het bereiken van een bepaald resultaat, niet over de fetisj van een bepaald systeem. Wij moeten op zoek gaan naar een systeem dat de voordelen van de verschillende systemen kan combineren, de nadelen en kosten minimaliseert en de risico’s uitsluit.

Dat moet ook de leidraad zijn in de discussie van vandaag.

Er is dus een vraag. Weegt de geboden meerwaarde op tegen de kosten? Immers, als dan toch voor de invoering van een dubbele boekhouding wordt gepleit, dan moet ook worden aangegeven wat daarvan de concrete meerwaarde is die niet kan worden bekomen door een begrotingsboekhouding en die bovendien de bijkomende, bijzonder grote kosten verantwoordt.

Daarom rijst de volgende vraag. Als de techniek van dubbele boekhouding niet nodig is om de overheidsrekeningen vast te stellen, biedt de dubbele boekhouding dan toch geen voordelen die hoe dan ook nuttig zijn voor de overheid en die wij, eventueel op een andere manier, toch moeten proberen te bereiken? Het antwoord is zonder twijfel: ja. Zonder volledigheid na te willen streven, geef ik ook hier een aantal voorbeelden.

Ten eerste, het is zinvol om een beeld van de stock aan vorderingen en schulden te hebben om het beheer ervan door de administratie efficiënter te maken. Zij worden traditioneel gegenereerd door een algemene boekhouding. Het is echter perfect mogelijk om dergelijke activa en passiva zonder de techniek van de dubbele boekhouding te genereren en bij te houden. Overigens biedt een budgettaire boekhouding op transactiebasis het voordeel om via de techniek van de vastleggingen een inzicht te verkrijgen in een nog openstaand saldo aan facturen, het zogeheten “en cours”. Dat begrip bestaat niet in de dubbele boekhouding, omdat daar geen registratie op basis van aangegane verbintenissen gebeurt. Overigens zou een loutere aanpassing van de dubbele boekhouding om die reden afbreuk doen aan het karakter van de begroting als machtigingsinstrument.

Ten tweede, het kan eveneens zinvol zijn om een beeld van de kapitaalgoederenvoorraad – de materiële, vaste activa – te hebben. Ook dat gegeven kan echter perfect via een aangepaste begrotingsboekhouding op transactiebasis worden gegenereerd. Overigens zijn zij de sommatie van de gedane investeringen in het verleden. Wat doen wij dan echter met de afschrijvingen?

Ten derde, het is zeker ook zinvol om een overzicht van alle participaties en deelnemingen van de overheid te hebben, de zogeheten code 8-verrichtingen. Ook voornoemde informatie kan echter door een aangepaste begrotingsboekhouding op transactiebasis worden gegenereerd.

Ten slotte, op het eventueel aanleggen van provisies, zoals in de dubbele boekhouding gebeurt, kan geen eenduidig antwoord worden gegeven. Laten wij als voorbeeld het verstrekken van een staatswaarborg nemen. Volgens de ESER-regels is er enkel een uitgave bij effectieve uitspinning van de waarborg. Het is echter nuttig om financiële engagementen in kaart te brengen, zeker indien zij belangrijk zijn. Ook hier is het wellicht nuttig om belangrijke, financiële engagementen, die niet ESER-aanrekenbaar zijn, buiten boekhouding bij te houden, zoals overigens ook een bedrijfsboekhouding bepaalde verplichtingen buiten balans bijhoudt.

Met andere woorden, de voordelen van een dubbele boekhouding kunnen door een aangepaste begrotingsboekhouding op transactiebasis worden opgevangen.

Dat is ook de weg die de regering wenst in te slaan; men dient te vertrekken van een moderne begrotingsboekhouding waarop verder wordt gebouwd, veeleer dan te vertrekken van een dubbele boekhouding als basisboekhouding en van daaruit de concordantie met de begrotingscomptabiliteit die er zich in zou moeten integreren, te verzekeren.

In het licht van de ESER95-regels vond het implementeren van de dubbele boekhouding in elk geval een niet-noodzakelijke complicatie.

Los van de problematiek van de dubbele boekhouding is het wel van belang om te investeren in een moderne begrotingsboekhouding. Enkele voorbeelden kunnen dat verduidelijken. Zij illustreren meteen ook wat in de beslissingen en de werkwijze van de regering tot hiertoe als belangrijk werd beschouwd.

Ten eerste, een doorgedreven datawarehousing laat toe om beleidsombuigingen te realiseren indien blijkt dat bepaalde kosten zoals de energiefactuur van bepaalde diensten sterk afwijken van het gemiddelde. Kortom, een benchmarking. Een ander voorbeeld. Bepaalde diensten betalen verwijlintresten, andere diensten doen dit veel minder. Ook die informatie moet makkelijker beschikbaar zijn.

Meer algemeen moet het nieuwe boekhoudsysteem de aanzet geven tot een analytische boekhouding die erop gericht is de kostprijs van de overheidsdiensten te berekenen zoals de kostprijs om nummerplaten af te leveren en om vergelijkingen mogelijk te maken. De uitbouw van de analytische component voorzien in FEDCOM zal dit mogelijk maken.

Ten tweede, het informaticasysteem kan eveneens helpen om de gevolgen van bepaalde beleidsbeslissingen beter in te schatten. Vandaar dat de vorige minister van Begroting in dit verband een lans heeft gebroken voor de oprichting van een kenniscentrum bij de FOD Budget- en Beheercontrole. Deze aanpak is – hoe kan het ook anders – opgenomen in het FEDCOM-project.

Ten derde, momenteel weten de FOD's en de POD's niet automatisch of en wanneer een ordonnantie die in het financieel systeem is ingebracht, effectief is uitbetaald. In FEDCOM zal het mogelijk zijn om te allen tijde de stand van betalingen weer te geven.

Ten vierde, een ander bijzonder aandachtspunt is de tijdige beschikbaarheid van de budgettaire gegevens. Het is bijvoorbeeld niet normaal dat men tot meer dan 20 dagen na het verstrijken van de maand moet wachten op de resultaten van de fiscale ontvangsten voor die maand. Men zou online de evolutie van de fiscale ontvangsten moeten kunnen volgen. Vandaag is dit nog niet het geval.

Bovenvermelde voorbeelden tonen aan dat resoluut dient te worden gekozen voor een modern boekhoudsysteem. Ter zake heeft de regering vrijdag jongstleden een definitieve beslissing genomen met de aanduiding van een private partner die het FEDCOM-project zal realiseren op basis van een resultaatsverbintenis. Deze modernisering zal reeds gedeeltelijk gebruik maken van de techniek van de dubbele boekhouding. Alle verrichtingen worden tevens geboekt in het algemeen rekeningenstelsel dat ontworpen werd door de Commissie voor de normalisatie van de openbare comptabiliteit. Verrichtingen die geen financiële weerslag hebben zoals afschrijvingen, provisies en herwaarderingen zullen niet worden geboekt. Er zal ook geen balans en resultaatrekening worden opgesteld. Het FEDCOM-project zal worden beperkt tot datgene wat voor de overheid relevant is. We doen bovendien een belangrijke kostenbesparing en ook dit is voor een Begrotingsminister vrij belangrijk.

In het FEDCOM-project werd vanzelfsprekend geopteerd voor het voeren van een begrotingsboekhouding op transactiebasis. De verrichtingen worden geregistreerd in overeenstemming met de ESER-regels. Ze zien evenwel verder dan de loutere registratie van de gegevens en zullen in vergelijking met huidige systemen belangrijke bijkomende informatie leveren en een performant instrument vormen voor de interne en externe controle op die financiële processen.

Inderdaad, de boekhouding is geen doel op zich. Wat telt, is dat men niet alleen rekenschap kan afleggen over de aanwending van de middelen maar ook dat men kan aantonen dat de middelen goed werden aangewend. Dit komt neer op het verruimen van een tot de boekhouddiensten beperkte interne controle tot een globale interne controle. Het is deze visie die werd ontwikkeld in de principenota "Globale risicobeheersing in de federale overheidsdiensten" die werd besproken op de Ministerraad van 30 juni 2006. Deze nota legt de nadruk op de complementariteit tussen interne controle die wordt uitgevoerd door de diensten zelf en de administratieve en begrotingscontrole.

Ondertussen heeft de Ministerraad van 21 december 2006 een KB inzake interne controle goedgekeurd. Twee andere KB's met betrekking tot het auditcomité voor de federale overheid en de werking van de externe audit zijn nog ter discussie. Deze korte uitweiding om te illustreren dat de discussie over een boekhoudsysteem op zich slechts een deelaspect beslaat van een veel ruimere context waarin we moeten werken.

Een paar slotbedenkingen nog. De eerste kan misschien het verschil in zienswijze tussen voor- en tegenstanders van een algemene boekhouding, een dubbele boekhouding, enigszins overbruggen. Wat ook de zienswijze is, indien de overheid wenst over te stappen naar een modernisering van haar begrotingsprocessen dient een bestaande technologie op de markt te worden aangekocht. Welnu, de firma's die een dergelijke technologie aanbieden voor grote organisaties bieden een product aan dat is gebaseerd op de behoeften van bedrijven. De aangekochte technologie laat dus hoe dan ook toe om desgevallend – u weet maar nooit wie erna nog komt – de overstap te maken naar een algemene boekhouding indien dit opportuun wordt geacht.

De combinatie van een modern boekhoudsysteem samen met een doorgedreven audit en controle zijn voor mij belangrijker dan de discussie over het te hanteren systeem van boekhouden. Als de lasten en baten van een dubbele boekhouding worden afgewogen, lijkt het mij dat het momenteel alles behalve opportuun is om zonder meer naar een dergelijk systeem over te stappen. Afgezien van het boekhoudsysteem is het vandaag belangrijk om de uitgaven en ontvangsten van de overheid te registreren volgens de ESER-regels. Welk systeem wordt gebruikt, doet niets af aan die vereiste.

Als goede huismoeder concludeer ik het volgende. Als men hetzelfde doel kan bereiken op een snellere, eenvoudigere en bovendien goedkopere manier dan lijkt die manier de meest aangewezen.

De voorzitter: Wij hebben het in de subcommissie nuttig geacht om twee oud-ministers van Begroting uit te nodigen om hun visie hierover weer te geven. Daarom geef ik graag het woord aan de heer Vande Lanotte, de voorganger van mevrouw Van den Bossche in dit dossier, die de goedkeuring van de wetten van 2003 heeft meegemaakt in dit Parlement.

01.04 Johan Vande Lanotte: Mijnheer de voorzitter, ik zou het appreciëren, mede namens mijn collega Herman Van Rompuy, dat u het over gewezen ministers van Begroting hebt, niet over oud-ministers van Begroting. Dat begint op een bepaalde leeftijd gevoelig te liggen. De heer Van Rompuy is daar al een beetje voorbij, maar ik zit nu volop in dat stadium.

Beste toehoorders, ik zal proberen zo duidelijk mogelijk, maar niet polemisch, mijn mening over deze dubbele boekhouding en dit nieuwe stelsel te geven.

Daarvoor zal ik echter bondig schetsen hoe wij tot die hervorming zijn gekomen. De hervorming werd heel lang voorbereid door mensen die heel technisch in begrotingen zijn geschoold. Als we discussieerden in het Parlement, lag er eigenlijk veel minder nadruk op die dubbele boekhouding. Het essentiële element was of op basis van die dubbele boekhouding en de interne controle, het voorafgaandelijk advies en de mogelijkheid van de Inspectie van Financiën om een uitgave te blokkeren, zou worden afgeschaft of niet.

In heel dat project dat mijn vriend Luc Van den Bossche met veel vuur verdedigde, was het zeer cruciaal voor de minister van Begroting, dat door het systeem de minister van Begroting een budget gaf en de dienst dan zelf besliste wat daarmee gebeurde. Nadien kon de minister van Begroting dan eventueel zeggen dat het niet goed werd beheerd en er een probleem ontstond. Als minister van Begroting was het onze grote zorg dat dit wel heel ver ging en dat als wij geen interne controle hadden met speciale audits en dergelijke, wij wel eens in de situatie konden geraken om achteraf vast te stellen dat er niet goed was beheerd, dat het geld weg was en dat men moest gaan uitleggen dat men dit niet goed had gecontroleerd.

Bovendien zult u wel begrijpen dat iedere minister van Begroting het heel interessant vindt dat hij bij iedere uitgave er via de Inspectie van Financiën finaal voor kan zorgen, dat dit wat moeilijker gaat. Dat is nu eenmaal de functie van een minister van Begroting in een land dat niet speciaal zeer veel geld heeft. Dat is eigenlijk het grootste debat geweest en dat is moeizaam gegaan.

Men heeft toen een oplossing gevonden die dit koppelt aan interne audit en dergelijke. Men heeft toen gezegd dat men dit in het privébedrijfsleven ook zo doet: men geeft een budget en de mensen hebben hun eigen verantwoordelijkheid. Ik heb sindsdien al zeer veel mensen uit de privé gezien, maar ik heb er niet veel gezien die zomaar het geld mogen uitgeven dat ze ooit in een begroting hebben gekregen. Ik heb begrepen dat men in het privébedrijfsleven een begroting heeft voor de doelstelling die men moet bereiken en men daarvoor alle autonomie heeft, maar dat men voor het uitgeven van de middelen voor iedere cent bij wijze van spreken toelating moet vragen. Dat was even terzijde.

Het was goedgekeurd. Nogmaals, de dubbele boekhouding kwam daar relatief weinig aan bod, de controle op de uitgaven veel meer. Dat was misschien een fout: er was een subcommissie, maar vanuit Begroting hebben wij die in mijnen hoofde niet zo erg gevolgd. Dan kwam de implementatie. De eerste implementatie was dat er een consultancyopdracht moest worden gegeven voor ongeveer honderd miljoen euro naar men schatte, op twee jaar tijd. Ik moet u zeggen dat deze eerste conclusie mij nogal de wenkbrauwen deed fronsen: honderd miljoen euro op twee jaar, dat is redelijk wat geld, dat zult u wel begrijpen. Dat hield de eerste fase in, met informaticatoepassingen en dergelijke. Na die eerste honderd miljoen euro op twee jaar moest men een inventaris opmaken, waarvoor was berekend dat er nogal wat mensen nodig waren. Dat zou dan leiden tot het bijhouden van de inventaris. Dat was de grote reden om ons af te vragen of het wel een verstandige beslissing was om dit goed te keuren.

Terechte kritiek, men had dat eerder moeten zien. Dat klopt en ik geef dat toe. Wij zijn daar te laat. We hebben gefocust op die voorafgaande a priori of a posteriori controle en eigenlijk hebben we dit onderschat. Als minister van Begroting zag ik me al op mijn collega-ministers afstappen met de mededeling dat voor een betere begroting 100 miljoen euro nodig was. Dat is niet zo gemakkelijk als dat op het eerste gezicht misschien lijkt.

We hebben daarover gediscussieerd. Eerste vraag: is dit europeesrechtelijk absoluut nodig? Neen. Ik denk dat we daarover niet meer moeten discussiëren. Dat is niet zo. Je hebt een ESER-boekhouding nodig. Kan dat een aantal extra dingen geven? Ja. Maar is het een noodzaak? Neen. Zijn we wettelijk verplicht het te doen? Neen, dat was niet het geval.

Ik wil hier toch een kleine opmerking maken. Een boekhoudingstelsel informaticagewijs en wetgevend oprichten, terwijl uw regelgever – in dit geval de Europese Unie – u eigenlijk een ander stelsel oplegt, is eigenlijk wel vreemd. Het bedrijfsleven doet dat niet. Wij kopiëren een beetje het bedrijfsleven maar het bedrijfsleven maakt een boekhouding op basis van de wetgeving die wij hebben goedgekeurd en past zich aan die regelgeving aan. De afschrijvingsregels. Denkt u werkelijk dat het bedrijfsleven de afschrijvingsregels toepast omdat ze die goedvindt? Neen, omdat het zo wordt opgelegd door de fiscus. Er is dus een externe regelgever die bepaalt hoe en wat en men past zich daaraan aan. Dat is mijn eerste opmerking. De eerste, echte regelgever bij ons is de Europese Unie en wij moeten ons daaraan aanpassen.

Dat wij eerst de ESER-boekhouding zouden aannemen, lijkt mij evident. Wij beschikten daar nog niet over. Wij hadden nog voor een stuk de kasbasis en de minister van Begroting kon dat het makkelijkste weten. Hij had een begroting en achteraf moesten zijn experts van de Nationale Bank een ingewikkelde berekening maken om te weten wat dit nu in ESER-termen betekende. Dat was een heel lange discussie van enkele dagen die de minister, indien hij 4 of 5 jaar op zijn post zat, een beetje begon te begrijpen. Het zat niet in de begroting maar gebeurde achteraf. De ESER-normen invoeren, moest volgens mij gebeuren.

Tweede vraag: gaan we nog een stap verder en voeren we de dubbele boekhouding in. Eerste bemerking, de kost. 100 miljoen euro uitgeven voor iets dat je niet echt nodig had, vond ik wel veel. Ten tweede, heel de inventaris. We hebben de gemeenten dat opgelegd. De gemeenten hebben zo'n dubbele boekhouding. Sommigen zeggen van wel, maar ik heb die boekhouding nog nooit ingekeken. Ik ken in mijn gemeente en in andere gemeenten erg weinig mensen die ooit de dubbele boekhouding van een gemeente hebben bekeken. Het kan nuttig zijn. Ik betwist dat niet. Ik ken er evenwel niet veel.

Derde bemerking: legitiem kunnen de afschrijvingsregels heel erg wijzigen. In het bedrijfsleven is er een wetgever die de afschrijvingsregels bepaalt. De afschrijvingsregel voor een eigendom van de overheid is het voorwerp van beoordeling door die overheid zelf.

Ik geef een voorbeeld. Als een gemeentebestuur – maar het geldt net zo goed voor de federale of welke overheid dan ook – beslist dat voor haar tijdens de legislatuur het heraanleggen van pleinen en straten niet prioritair is maar wenst te investeren in industrieterreinen, dan is de afschrijvingsperiode van pleinen en straten lang. Dat is legitiem en ze mag dat ook zo doen. Als een gemeentebestuur beslist dat op een korte termijn te doen, beslist ze de afschrijvingstermijn te verminderen. De Vrijdagsmarkt te Gent is vijftig jaar ongeveer hetzelfde gebleven. Dat is een legitieme beslissing, omdat het Gentse stadsbestuur het graag zo heeft. Ik heb geweten dat de markt in Brugge op zeven jaar tijd drie keer is heraangelegd. Dat is een afschrijvingstermijn van 2,6 jaar.

Het klinkt misschien een beetje polemisch. Indien een federale regering op een bepaald moment beslist dat ze wil investeren in justitiepaleizen, vermindert ze de duurtijd voor de afschrijving van justitiepaleizen. Ze kan twee jaar later echter perfect zeggen dat ondanks die genomen beslissing een nieuw project, bijvoorbeeld gevangenissen veel belangrijker zijn. Zij laat het programma voor wat het is en investeert in andere zaken. Dan verhoogt ze opnieuw de afschrijvingsregels voor de justitiepaleizen. Is dat geknoei? Dat is heel legitiem.

Men doet heel die inspanning voor een goede inventaris, voor afschrijvingsregels volgens een of andere norm, terwijl die norm in essentie afhankelijk is van het politiek beleid waarin men al dan niet wil vernieuwen. Dat is dus eigenlijk nooit objectiveerbaar. Dan zo'n moeite voor die inventaris doen, vind ik niet zo goed.

Ten tweede, geeft ons dat altijd meer inzicht? Is dat meer transparant of is het juist het omgekeerde?

De resultaten van de begroting van de gemeentebesturen in België zijn op basis van de dubbele boekhouding in evenwicht voor 2006. Volgens de ESER-norm hebben ze een deficit van 800 miljoen. De dubbele boekhouding verstopt het ESER-deficit van de gemeenten. Hebben we dan meer transparantie of minder?

Ik geef u een nog erger voorbeeld. Als wij de dubbele boekhouding echt toepassen – niet de ESER-boekhouding – dan mag het land met één van de grootste schulden van Europa, namelijk Italië, maar ook het land met één van de hoogste aandelen in het bedrijfsleven, morgen zijn schuld verhogen. Volgens een dubbele boekhouding heeft dat land immers immense activa. De balans is daar perfect, alleen is dit oogverblinding. We zullen de toekomst van de pensioenbetalingen in Italië niet afhankelijk maken van de situatie van – onzekere – aandelen in het bedrijfsleven. Europa laat dat dus ook niet toe. Eurostat zegt dat men dit niet mag aanrekenen. Als Eurostat zegt dat men het niet mag meerekenen, is dat juist omdat men vreest voor dergelijke boekhoudkundige manieren van voorstellen, die de overheid onvoldoende voor haar verantwoordelijkheid plaatst.

Is dat per definitie transparanter? Neen. Men kan dus net zo goed het omgekeerde bereiken. Ik verwijs naar het voorbeeld van Italië.

Er is dus gekozen en ik denk dat dit echt een goede keuze was. Wij moesten wel iets doen. Dat moet duidelijk zijn. Wij moesten transactioneel werken. Dat is basic. Wij deden dat tot nu manueel. Vanaf nu gebeurt dat via informatica.

Wat moesten wij doen? Als een beslissing wordt genomen, moet men kunnen zeggen hoeveel ze kost. Dat betekent kosten toewijzen. Betekent dit dat men een volledige inventaris moet hebben? Neen. Men moet geen volledige inventaris van alle gevangenissen hebben om ongeveer te weten hoeveel het zou kosten om een gevangenisplaats bij te creëren. Er zijn methodieken en expertssystemen nodig die geen dubbele boekhouding vereisen om dat toch te kunnen doen. Als men een beslissing neemt, moet men de kosten kunnen bepalen en moet men kostenuitgaven kunnen toewijzen aan beslissingen. Dat kunnen wij vandaag onvoldoende. Bovendien moet men achteraf, na de raming, kunnen kijken hoeveel de werkelijke kosten waren. Men moet de evolutie van de kosten dus perfect kunnen weergeven. Dat betekent onder andere ook dat men dag na dag cijfers moet hebben. Een van de grote problemen van onze overheid is dat wij dat niet hebben.

Toen ik minister van Maatschappelijke Integratie werd, keurden wij een plan goed om meer leefloners aan het werk te helpen. Wat was daar het probleem? Als wij geen nieuw statistisch materiaal inbrachten, wisten wij slechts twee jaar later of dat plan effectief was geweest. Dat is een voorbeeld. Wij hebben dat dan met steekproeven bij de OCMW’s gedaan.

Voor de begroting geldt eigenlijk ongeveer hetzelfde. De opvolging van de dagdagelijkse inkomsten en vooral het dagdagelijks toewijzen van de inkomsten is niet zo gemakkelijk. Het beste voorbeeld is het RIZIV. Wij hebben een vrij groot probleem om na te gaan waarop het geld dat in de ziekteverzekering wordt uitgegeven slaat. Wij kunnen dat eigenlijk niet. Er is een termijn waarbinnen men facturen mag indienen. De toewijzing is niet voldoende geïnformatiseerd om dat te kunnen. Het mooiste voorbeeld was met de invoering van de euro. In januari was er een spectaculaire stijging van de geboortes en de terugbetaling ervan. De ziekenhuizen hadden gewoon de facturen van de geboortes in december in januari geplaatst. Men heeft pas veel later gezien hoe dat kwam. De dagdagelijks opvolging, de evolutie van de uitgaven in de ziekteverzekering, kunnen wij vandaag niet. Dat zijn de elementen die moeten kunnen gebeuren.

Ik denk dat wij een beslissing hebben genomen – ik zeg wij, want ik was daarbij en heb dat als minister van Begroting niet tegengesproken – met een grote nadruk op de interne controle a priori en a posteriori. Wij gingen ervan uit dat het wel goed zou zijn omdat dit in de privéwereld en in het bedrijfsleven ook op die manier gebeurt. Ik ga niet zeggen dat alles wat men doet nutteloos is. Ik denk echter dat elke minister van Begroting andere zaken meer prioriteit gaf: zich confirmeren met de Europese regels, weten hoeveel beslissingen zullen kosten en wat de impact op termijn is. Om dat te doen, daarin ben ik het volledig eens met mevrouw Van den Bossche, heeft men een dubbele boekhouding nodig. Meer nog, die dubbele boekhouding kan perfect het omgekeerde geven.

Als de afschrijfwaarde groter is dan de huurprijs, is huren altijd een winst. In de praktijk is dat niet het geval. Met een dubbele boekhouding kan men die regel perfect bewijzen. Moet men dat zo doen? Neen. Het betekent echter wel dat de mogelijkheid om het minder transparant te maken net zo goed aanwezig is. Het is een goedkopere oplossing. Als minister van Begroting moet men eerst en vooral het goedkoopste doen. Het is een stap vooruit.

Ik denk dat een dubbele boekhouding niet wettelijk verplicht was, veel kosten met zich meebracht en ook veel zaken naar voren bracht die net zo goed minder transparant waren dan in het omgekeerde geval zou zijn.

De voorzitter: Mijnheer de gewezen minister van Begroting, ik dank u voor uw uiteenzetting.

Mijnheer Herman Van Rompuy, eveneens gewezen minister van Begroting, u hebt het woord.

01.05 Herman Van Rompuy: Mijnheer de voorzitter, dames en heren, collega's, oud-collega's, ik had nooit gedacht dat ik in mijn leven nog een toespraak zou moeten houden over de dubbele boekhouding. Het was niet mijn sterkste vak aan de universiteit en het was zeker niet mijn meest geliefde vak. Ik begin dus aan een heel riskant verhaal.

Zelfs een vroegere collega, nog ouder dan Johan Vande Lanotte en ikzelf, vroeg mij of ik wist waarom er zoveel juristen minister van Begroting waren geweest. Het antwoord was omdat ze alleen kasboekhouding kenden, omdat ze de technieken van de dubbele boekhouding niet meester waren. Alleen de economisten zijn dat.

Dat is allemaal wat overdreven. Ondertussen kennen de juristen ook de dubbele boekhouding. Toen ik daarnet mevrouw Van den Bossche en de heer Vande Lanotte bezig hoorde over de invoering van een stelsel dat ik niet heb meegemaakt - we waren toen in de oppositie en ik was op dat ogenblik zelfs geen lid van de commissie voor de Financiën -, kwam mij een andere bedenking in het hoofd die mij even van het hart moet.

Ik volg de openbare financiën van ons land al bijna zesendertig jaar van toen ik mijn loopbaan begon bij de Nationale Bank. Altijd namen wij beslissingen in het kader van de openbare financiën, los nog van het probleem van de comptabiliteit, onder druk van de omstandigheden, omdat het niet anders meer kon of omdat men het ons oplegde.

Dat vind ik altijd een weinig glorievolle manier van handelen. Zo herinner ik mij dat wij begin de jaren '70 op het federale vlak, in het toen nog unitaire België, nog een gewone en een buitengewone begroting hadden. Toen moesten we de aflossingen van de openbare schuld boeken in de gewone uitgaven tot we het niet meer konden, tot die terugbetalingen te veel werden.

Daarna zijn wij overgeschakeld op lopende verrichtingen en kapitaalverrichtingen. Toen moesten wij een evenwicht hebben op de lopende verrichtingen. Dat was immers het economisch criterium. Dat was het geval tot we het evenwicht op de lopende verrichtingen ook niet meer konden houden vanaf 1975 of 1976.

Toen begonnen wij te spreken over het netto te financieren saldo. Toen wij daar niet meer uitgeraakten, hadden wij het niet alleen meer over het netto te financieren saldo van de centrale overheid maar van alle overheden samen zodat we nog tot een goed resultaat konden komen.

Dat is zo verdergegaan. Ik heb nog meegemaakt dat de Nationale Bank eens alle inventarissen moest opmaken van alle debudgetteringen die in ons land bestonden. Dat was in het begin van de jaren '70. Dat was een indrukwekkende studie die heel veel blootlegde.

In het begin van de jaren '90 werden wij geconfronteerd met de ESER-boekhouding. Dat was ook niet eenvoudig. Mevrouw Van den Bossche heeft er daarstraks op gewezen. In de overgangsrekeningen stapte men over op transactiecriteria. Die ESER-regelingen veranderden echter ook wel eens, minstens één keer. Telkens gebeurde dat met groot verzet bij ons, want dat hinderde ons in de politiek die wij wilden uitvoeren.

Het is steeds onder druk van de omstandigheden, ofwel omdat wij het zelf niet meer konden houden, ofwel onder externe druk, dat wij onze wijze van begroting voeren en onze rijkscomptabiliteit hebben aangepast. Dat moest mij even van het hart. Dat houdt immers verband met hetgeen ik ga zeggen.

Dames en heren, de invoering van een algemene boekhouding, een dubbele boekhouding, een economische boekhouding is – ik stamp een open deur in, maar het is niet omdat iets een gemeenplaats is dat het daarom minder waar is – een kwalitatieve sprong voorwaarts in een modern overheidsmanagement.

Als ze volledig wordt doorgevoerd, betekent het een echte copernicaanse revolutie, niet alleen in budgettaire technieken, maar ook in het beheer van de overheid zelf. Zij laat financiële planning toe, geeft een inzicht in de kostprijs van publieke goederen en diensten. Het is eigenlijk haast onvoorstelbaar dat wij pas 15 jaar geleden aan dat proces zijn begonnen, met de oprichting van de commissie voor Normalisatie van de Openbare Comptabiliteit en dat wij ten vroegste in het jaar 2008 met de gedeeltelijke implementatie daarvan starten. Dat is een collectieve verantwoordelijkheid, over de regeringen heen.

Men zou natuurlijk kunnen zeggen, zoals de grote Nederlandse dichter Joost van den Vondel zei: "Dees langzaamheid past groote zaken." De voorzitter van de Kamer heeft steeds de neiging om een benedictijnse regel te gebruiken, maar hij is compleet misvormd door zijn opvoeding: "Festina lente," haast u langzaam. Maar haast u toch, want de nadruk ligt vaak op het langzame karakter.

Die copernicaanse omwenteling is hoognodig. Uit alle onderzoeken blijkt immers dat de kwaliteit van het overheidsoptreden een belangrijke groeiondersteunende factor is, groei in termen van economische groei. Wij hebben niet veel hefbomen meer zelf in handen om de te geringe potentiële groei van onze economie te verhogen. Het monetair beleid is sedert enkele jaren in handen van de Europese Centrale Bank. De budgettaire politiek zit geprangd in het keurslijf, gelukkig maar, van het stabiliteits- en van het groeipact.

Vandaar is het inzicht gegroeid dat de landen meer en meer concurreren via de kwaliteit van hun instellingen, waaronder de overheidswerking. Het is opvallend dat landen met een groot onderling vertrouwen ook een vertrouwen in overheidsinstellingen, ceteris paribus, een betere economische performantie kunnen voorleggen dan de landen of deelstaten die daarvan verstoken blijven.

Wij doen het in België en in de deelstaten goed inzake onderwijs en gezondheidszorgen. Uitbesteding van publieke voorzieningen aan de social profitsector, aan de vrije sector, leidt dus tot objectief en subjectief goede resultaten. Voor geen enkele van de honderd andere indicatoren in de rangschikking van het World Economic Forum hebben wij een zo uitmuntende plaats dan voor onderwijs en gezondheidszorgen. Dat is helaas niet het geval voor de public administration. Professor Moesen van de Katholieke Universiteit Leuven en zijn team deden kwaliteitsmetingen naar de graad van performantie. Doet de overheid de goede zaken – de effectiviteit – en doet zij de zaken goed – de efficiëntie?

Als input neemt professor Moesen de apparaatkosten van alle overheidsgeledingen samen, en als output de kerntaken – de core business, zegt men vandaag -: openbare orde, justitie, veiligheid en algemeen bestuur. De uitkomst is teleurstellend, en zij is niet gebonden aan één regering. Globaal halen wij een elfde plaats in de Europese Unie, op de 15 landen. Maar ik voeg er ook aan toe dat voor publieke infrastructuur – zoals havens, autowegen en spoorwegen – wij bij de besten behoren.

De dubbele boekhouding hoort wezenlijk thuis in het domein van de government governance: behoorlijk bestuur, of in de taal van vandaag: goed bestuur. Algemeen boekhouden faciliteert precies een beter financieel management, – de fameuze drie e’s waar ook het Rekenhof mee te maken heeft: economy, efficiency en effectiveness; denk aan de wet van 1998 daarover – een beter inzicht in de kosten, een betere verantwoording aan het Parlement en de bevolking en betere beleidsbeslissingsprocessen. Het verschaft ook een adequate informatie over de toekomstige verplichting.

Deze hervorming is complex en vraagt dus een zekere implementatieperiode. Daar heb ik ook geen enkel probleem mee. Wij mogen echter niet op achterstand worden geplaatst. Ongeveer de helft van de OESO-landen – de voorzitter van het Rekenhof heeft het daarnet ook gezegd – kent een of andere vorm van boekhouding op transactiebasis. Angelsaksische en Scandinavische landen lopen voorop, maar sinds 2006 – dat was wel een verrassing toen ik dat las – stelt ook Frankrijk zijn geconsolideerde financiële rekeningen volledig op transactiebasis op. Dat geldt trouwens ook voor de Europese Unie als Unie. De economische boekhouding is een katalysator voor andere hervormingen inzake overheidsbeheer.

Wat zijn nu de voordelen van het dubbel boekhouden? Zij zijn gekend. Ik zal niet zeggen dat – de uiteenzettingen van mijn voorgangers hebben dat duidelijk gemaakt – er niet ook een aantal nadelen aan het stelsel van dubbel boekhouden verbonden is. Men zou de voordelen eventueel door andere middelen kunnen bereiken. Ik spreek mij daarover niet uit, hoewel ik sceptisch ben.

Maar wat zijn de voordelen van het dubbel boekhouden? Het stelsel verschaft een consistent raamwerk voor de identificatie van bestaande verplichtingen en van potentiële of toevallige verplichtingen.

Zo verplicht het de overheid om de betaling van alle passiva – en dus niet alleen van de leningen – te plannen.

In tegenstelling tot de kasboekhouding biedt dubbele boekhouding een goede basis voor prijsberekeningen. Dubbel boekhouden kan worden aangevuld met een analytische boekhouding die nog veel meer relevante informatie aanreikt over de kosten. Zo kan de overheid aan echte kostenvergelijking doen tussen verschillende alternatieve oplossingen, bijvoorbeeld bij de verkoop van activa. Zo kan de overheid beslissen wanneer diensten beter worden gefinancierd binnen de overheid of wanneer het beter is om goederen en diensten direct aan te schaffen bij niet-gouvernementele organisaties.

Dubbel boekhouden veronderstelt ook dat een volledige inventaris wordt bijgehouden van activa en passiva, inclusief het onderhoud. Het is eigenlijk onvoorstelbaar dat we dat nog niet in die volledigheid hebben. Het houdt ook rekening met waardeverminderingen en afschrijvingen. In het dubbel boekhouden speelt het tijdsstip van de betalingen – het is hier al gezegd – geen rol. Zodra de factuur wordt ontvangen, wordt de kost als gerealiseerd beschouwd en moet hij worden geboekt.

De jaarrekeningen moeten een getrouw beeld geven van het vermogen, de financiële positie en het resultaat van de overheid. Jaarrekeningen mogen dus geen rooskleuriger voorstelling geven dan in de werkelijkheid verantwoord is. Ik weet uit ervaring dat dit ook in bedrijven niet altijd het geval is. Ongunstige elementen moeten in de cijfers worden opgenomen zodra er een redelijk vermoeden bestaat dat er een verlies kan ontstaan, terwijl gunstige elementen maar worden opgenomen als ze zijn gerealiseerd.

Onnodig te zeggen dat dubbel boekhouden een degelijk intern controlesysteem veronderstelt en een onafhankelijke interne auditfunctie. De regering heeft daarvoor enkele jaren geleden nog initiatieven genomen. Er is een brede consensus om de overheidsboekhouding te moderniseren. De wet van 22 mei, die lang is voorbereid, wordt als wet breed gedragen. De huidige regering besliste in 2004 de huidige begrotingsregels in overeenstemming te brengen met het Europese systeem van nationale en regionale rekeningen. Daarstraks is ook gezegd dat die hervorming in deze fase beperkt is tot een begrotingsboekhouding op transactiebasis. Worden dus niet opgenomen in de boekhoudsystemen – het is daarstraks ook ruiterlijk toegeven –: de opening van een openingsbalans, het jaarlijks opstellen van de balans- en resultatenrekeningen, afschrijvingen en eindeperiodeverrichtingen en dies meer.

De invoering is complex gezien de grote waaier van activiteiten van de federale administraties. Om die reden kan ze alleen gefaseerd worden doorgevoerd. Wellicht schrikt de kostprijs van de implementatie ook wat af. De voordelen op lange termijn zijn volgens mij echter groter dan de kosten op de kortere termijn. Het is het prototype van een investering. Het is evident dat de hervorming verplicht tot een meer orthodoxe en waarheidsgetrouwe weergave van de rekeningen van de overheid. Op die wijze zal het vertrouwen verder groeien rond 's lands begroting.

Zoals gezegd is transparantie maar een van de voordelen van het stelsel van dubbele boekhouding. Een volgende regering zal op de ingeslagen weg moeten doorgaan teneinde de wet, goedgekeurd in het Parlement, op termijn in al zijn aspecten uit te voeren. (Applaus)

De voorzitter: Dank u, mijnheer Van Rompuy. Dan gaan we nu over naar het academisch gedeelte. Ik heb nog even iets te zeggen over een wijziging van het programma. De koffiepauze komt te vervallen. Ik wenste dat niet te zeggen alvorens ik de politici het woord gaf, omdat zij uiteraard de gewonnen tijd gemakkelijk zouden innemen.

We gaan nu verder met de beide leden die we hebben uitgenodigd uit de academische wereld. Ik geef eerst het woord aan professor Herman Matthijs van de Vrije Universiteit van Brussel, daarna aan professor Faska Khrouz van de Solvay Business School.

01.06 Herman Matthijs: Mijnheer de voorzitter, mevrouw de minister, heren ministers, dames en heren, de kasbegroting en dubbel boekhouden… Ik heb het eens in de archieven opgezocht van het Belgisch begrotingsrecht. De eerste commissies zijn met de installatie daarvan begonnen in 1955. In 2003 zijn er daarover wetten goedgekeurd die nog moeten worden uitgevoerd.

De nieuwe begrotingsboekhouding van de overheid: van een kasbegroting naar een dubbele boekhouding?

1. De hoofdlijnen aangaande de overheidsbegrotingen staan vermeld in Titel V, De Financiën, van de Grondwet. In voorkomend geval gaat het om de artikels 170 tot en met 181 die de principes vastleggen met betrekking tot de begrotingsbeginselen, de goedkeuringsprocedure van de begroting, de rekening en de rol van het externe controleorgaan: het Rekenhof.

I. De geschiedenis

2. De regeling aangaande het begrotingsrecht in België is lange tijd gerelateerd met de wet van 15 mei 1846[1]. Deze laatste wet was in feite een afschrift van de desbetreffende wetgeving voor de Franse overheid. Ingevolge de wet van 28 juni 1963[2] wordt de bedoelde wet grotendeels gewijzigd. Door de invoering van de techniek van één “algemene uitgavenbegroting” worden de wetten van 1846 en 1963 terug grondig gewijzigd door de wet van 28 juni 1989[3].

Uiteindelijk heeft het KB van 17 juli 1991[4] alle bestaande reglementering[5] gecoördineerd. Naast deze basiswetten van 1846 en 1963 is de geschiedenis van de begrotingswetgeving ook nog gerelateerd met twee andere bepalingen, namelijk:

- de wet van 29 oktober 1846[6] aangaande het Rekenhof;

- het koninklijk besluit van 10 december 1868 houdende het algemeen reglement op de rijkscomptabiliteit[7]

Artikel 148 van het KB van 17 juli 1991 stelde dat de regering een “nieuw” reglement op de comptabiliteit zou bekendmaken, doch van die uitvoering is nooit iets in huis gekomen.

De basis van de huidige kasbegroting is in de 18^de eeuw gelegd in het Pruisen van de Frederiks I en II. Het systeem was toen innoverend en werd medegepromoteerd via de ontluikende bestuurswetenschappen : de school van “die Kameraalwissenschaft”. Ook Napoleon nam het systeem over. In het begin van de 21^ste eeuw ligt het stelsel onder vuur en de Europese Unie wil – via het ESER – een begroting op transactiebasis bij de overheden.

II. De wetenschap

3. Traditioneel wordt de literatuur aangaande de overheidsbegroting aangeduid met de benaming “wetgeving op de rijkscomptabiliteit”[8]. In het Nederlands spreekt men nu van overheidsboekhouden. Het woord “overheid” dekt niet alleen de centrale Staat, doch ook de Gemeenschappen, de Gewesten, de instellingen van openbaar nut,…

Bovendien wordt er ook gepraat over de term “begrotingsrecht”. Dit heeft betrekking op de juridische kant van de begroting. Aangezien de rechterlijke macht en de Raad van State geen bevoegdheid hebben over deze materie, kan men ook niet spreken over begrotingsrecht.

III. De nieuwe wetten

4. De start voor de hervorming van de overheidsboekhouding wordt gegeven met de wet van 15 maart 1991[9] houdende hervorming van de algemene rijkscomptabiliteit en van de provinciale comptabiliteit.

Als gevolg van deze wet werd de “commissie voor de normalisatie van de openbare comptabiliteit” opgericht. De taak van deze commissie was een stelsel uit te werken van algemene boekhouding voor de overheid en dit op basis van een stelsel van genormaliseerde rekeningen.

5. Het Europees Stelsel van Geïntegreerde Economische Rekeningen (ESER) is het referentiekader van de in het Verdrag van Maastricht en het Belgisch convergentieplan gebruikte budgettaire begrippen. Voor de federale overheid werkt de studiedienst van de administratie van Begroting en Controle op de Uitgaven samen met de ministeriële departementen aan de geleidelijke invoering in de administratieve begrotingen van een economische classificatie van de ontvangsten en uitgaven die beantwoordt aan de ESER-definities.

De invoering van de op het ESER. gebaseerde economische classificatie is ook een stap in de richting van de dubbele boekhouding die door de “Commissie van de normalisatie van de overheidscomptabiliteit” dient te worden uitgewerkt.

De wet bepaalt dat de rijkscomptabiliteit het klassieke kader van de begrotingscomptabiliteit moet verlaten om de economische resultaten en een volledige vermogensbalans te kunnen voorleggen door middel van een sluitend rekeningenstelsel dat het geheel van de openbare verrichtingen bevat.

6. In 2003 werden op het federale niveau drie wetten aangenomen die het startpunt moeten zijn van een nieuwe budgettaire en financiële organisatie van de staat, de Gemeenschappen en de Gewesten, namelijk:

- de wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de Gemeenschappen en de Gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof[10];

- de wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat[11];

- de wet van 22 mei 2003 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof[12].

Er moet wel worden onderlijnd dat de Europese Unie zelf geen dubbele boekhouding voert en ze ook niet eist van de lidstaten.

7. Op het Vlaamse niveau werd de algemene bepalingenwet verder aangevuld met het decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies en de controle door het Rekenhof[13]. Op het niveau van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vertaalt zich het nieuwe idee van een begrotingsboekhouding met de ordonnantie van 23 februari 2006 houdende de bepalingen die van toepassing zijn op de begroting, de boekhouding en de controle.

8. De goedgekeurde nieuwe begrotingswetgeving bevat vele wijzigingen. Zij hebben o.a. betrekking op:

- de integratie van de begrotingscomptabiliteit in een systeem van dubbele boekhouding;

- de vervanging van de (huidige) kasboekhouding door een systeem van boekhouding op transactiebasis;

- de wijziging van de samenstelling van de algemene rekening van de Staat;

- de vervanging van de notie “ordonnanceringskredieten” door “vereffeningskredieten”;

- de opheffing van het onderscheid tussen gesplitste en niet-gesplitste kredieten;

- de afschaffing van de mogelijkheid tot overdracht van niet gebruikte kredieten naar het volgende begrotingsjaar;

- de versterking van de interne controle en de oprichting van interne auditcellen binnen de federale overheidsdiensten;

- de afschaffing van het voorafgaand visum van het Rekenhof en, bijgevolg, van alle afwijkingen van dit voorafgaande visum (onder meer het systeem van de buitengewone rekenplichtigen);

- de toekenning aan het Rekenhof van een controlebevoegdheid over de algemene boekhouding van de diensten van de Staat;

- de mogelijkheid voor de Kamer van volksvertegenwoordigers om het Rekenhof te gelasten een onderzoek te voeren naar de wettigheid en de regelmatigheid van sommige uitgavenprogramma’s alsook financiële audits uit te voeren binnen de diensten en instellingen die aan de controle van het Hof zijn onderworpen;

- de hervorming van de Inspectie van Financiën;

- de afschaffing van de controle van de vastleggingen;

- de opheffing van de rechtsmacht van het Rekenhof over de (secundaire) ordonnateurs;

- de invoering van dezelfde algemene regels op het vlak van begroting en boekhouding voor de federale staat, de Gewesten en de Gemeenschappen. De gefedereerde entiteiten kunnen die regels echter aanvullen met eigen bepalingen.

IV. De wet van 16 mei 2003

9. De wet van 16 mei 2003 heeft betrekking op de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en voor de boekhouding van de Gemeenschappen en de Gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof. Door deze wet wordt er invulling gegeven aan de bepalingen in de wetten aangaande de staatshervorming.

Titel VII van de bijzondere wet van 16 januari 1989[14] betreffende de financiering van de Gemeenschappen en de Gewesten bevat de bepalingen van budgettaire en financiële organisatie die op hen van toepassing zijn. Meer in het bijzonder formuleert artikel 50, § 1, de klassieke algemene principes die op het begrotingsvlak rechtstreeks aan de deeloverheden worden opgelegd, met name:

- de bekrachtiging van de rol van de Raden als begrotingsautoriteit;

- de annaliteit en de universaliteit van de begrotingen en de rekeningen.

Maar buiten die fundamentele begrotingsprincipes heeft de bijzondere wet van 16 januari 1989 aan de gewone wetgever de zorg toevertrouwd om de algemene bepalingen vast te stellen die van toepassing zullen zijn op de begrotingen, op de boekhouding, op de organisatie van de controle uitgeoefend door het Rekenhof en op de controle inzake het verlenen en het gebruik van subsidies.

Artikel 50, §2, van de bijzondere wet luidt als volgt:

“De wet bepaalt de algemene bepalingen die van toepassing zijn op de begrotingen en de boekhouding van de Gemeenschappen en de Gewesten, alsook op de organisatie van de controle uitgeoefend door het Rekenhof.

Wat de instellingen van openbaar nut betreft die afhangen van de Gemeenschappen en de Gewesten, bepaalt de wet de algemene bepalingen betreffende de organisatie van de controle door het Rekenhof.

De wet bepaalt de algemene bepalingen op de controle inzake het verlenen en het gebruik van subsidies.”

Wat haar toepassingsgebied betreft, beoogt die bepaling rechtstreeks de Vlaamse en de Franse Gemeenschap en het Vlaams, het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

Anderzijds maken artikel 82, § 1, tweede lid, van de bijzondere wet van 12 januari 1989[15] met betrekking tot de Brusselse Instellingen en artikel 60bis van de wet van 31 december 1983[16] tot hervorming der instellingen voor de Duitstalige Gemeenschap het hierboven vermelde artikel 50, § 2, eveneens toepasselijk op respectievelijk de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de Duitstalige Gemeenschap.

Opdat er sprake kan zijn van een volledige consolidatie van de rekeningen, zouden ook de Franse en de Vlaamse Gemeenschapscommissie moeten worden geïncludeerd. Doch geen enkele wettelijke bepaling laat evenwel toe deze commissies in het toepassingsveld van artikel 50, § 2 van de bijzondere financieringswet op te nemen.

A. Het toepassingsveld

10. Deze wet is toepasselijk op de hierna vermelde instellingen (art. 2 van de wet):

- de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest;

- de Franse Gemeenschap;

- de Duitstalige Gemeenschap;

- het Waals Gewest;

- het Brussels Hoofdstedelijk Gewest;

- de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.

B. De inhoud

11. Deze wet is vrij summier met maar 17 artikelen en ingedeeld in 7 hoofdstukken. De kern van deze wet zit in de vastlegging van de begrotingsbeginselen, namelijk:

- de ontvangsten en de uitgaven worden voor elk begrotingsjaar geraamd en toegestaan bij jaarlijkse decreten of ordonnanties (art. 3, lid één);

- het begrotingsjaar begint op 1 januari en eindigt op 31 december van hetzelfde jaar (art. 3, lid twee);

- het boekhoudplan bevat een genormaliseerd stelsel, de regels die het gebruik van de rekeningen bepalen, hieronder begrepen de aanrekeningsregels, de waarderingsregels van de activa en de passiva, alsook de regels voor het opmaken van de balans en de resultatenrekening.

Elke instelling maakt een permanente inventaris op van haar activa en haar passiva, overeenkomstig de waarderingsregels die, op voorstel van de Commissie voor de inventaris van het vermogen van de Staat, worden gedefinieerd in het boekhoudplan (art. 5).

Elke instelling maakt haar jaarrekening op, die bestaat uit:

- de vermogensbalans;

- de resultatenrekening, opgesteld op basis van de opbrengsten en kosten van het jaar;

- de samenvattende rekening van de begrotingsverrichtingen van het jaar, zowel wat de ontvangsten als wat de uitgaven betreft (art. 9, lid één).

Elke instelling maakt jaarlijks een uitvoeringsrekening van de begroting op in dezelfde vorm als de begroting. Die rekening moet verenigbaar zijn met de samenvattende rekening van de begrotingsverrichtingen (art. 9, lid twee).

Het Rekenhof controleert de ontvangsten, de uitgaven en de rekeningen van de opgesomde instellingen (art. 10).

Iedere subsidie verleend door instellingen of door een rechtspersoon, die rechtstreeks of onrechtstreeks door één van die instellingen wordt gesubsidieerd, daarin begrepen ieder door hen zonder interest verleend terugvorderbaar voorschot, moet worden aangewend voor de doeleinden, waarvoor zij werd verleend. Behalve wanneer een decreet, ordonnantie of reglementaire bepaling daarin voorziet, worden in iedere beslissing houdende toekenning van een subsidie nauwkeurig de aard, het gebruik en de omvang van en de nadere regels omtrent de door de begunstigde van de subsidie te verstrekken verantwoording vermeld. Iedere begunstigde van een subsidie is ertoe gehouden verantwoording te verstrekken over de aanwending van de ontvangen bedragen, tenzij het decreet of de ordonnantie hem daarvan vrijstelling verleent (art. 11).

C. De Raad van State

12. Het advies van de Raad van State[17] is reeds jaren vooraf gegeven aan de goedkeuring

in de Ministerraad van 26 oktober 2001[18] en had vooral betrekking op:

- het opschrift: het feit dat de titel in het voorontwerp niet voldoende rekening hield met de hele inhoud;

- artikel 77 van de Grondwet moet worden toegepast voor deze wet omdat het gaat om de uitvoering van een bijzondere wet. In casu houdt dit in dat zowel de Senaat als de Kamer van volksvertegenwoordigers dienen te stemmen over dit ontwerp;

- de Raad van State stelt dat alleen bijzondere wetten de echte bevoegdheden kunnen vastleggen voor de Gemeenschappen en de Gewesten.

13. In de initiële versie van dit ontwerp dat aan de Raad van State werd voorgelegd, had de regering gewenst dat het boekhoudplan de hoeksteen zou worden van het comptabel systeem waarvoor de Staat en de instellingen die door dit ontwerp worden beoogd, zouden opteren. Met dat doel had de regering voorgesteld dat de voor het boekhoudplan te bepalen grote principes zouden worden opgenomen in de wet en dat het boekhoudplan zelf zou worden aangenomen onder de vorm van een samenwerkingsakkoord. Die oplossing liet toe een volmaakte eenheid te garanderen van de boekhoudkundige systemen van alle instellingen, hetgeen onontbeerlijk is voor de consolidatie van hun rekeningen, terwijl de autonomie van elke instelling in die domeinen zou worden gerespecteerd.

De Raad van State heeft evenwel ten aanzien van die werkwijze in zijn advies van 17 januari 1996 een aantal juridische opmerkingen geformuleerd, hoofdzakelijk omdat het sluiten van een samenwerkingsakkoord impliceert dat elke contracterende partij over een eigen bevoegdheid beschikt voor de aangelegenheid waarop het betrekking heeft en dat, in het onderhavige geval, de beoogde instellingen slechts over hun volledige autonomie zullen beschikken na de goedkeuring van de voorliggende wet.

D. De inwerkingtreding

14. Artikel 17 van deze wet stelt dat de inwerkingtreding vastgelegd is op 1 januari 2004. Op verzoek van de regering der Gemeenschappen of Gewesten kan de Koning, op voorstel van de minister van Begroting en Financiën, de bedoelde datum uitstellen. Bij KB van 18 maart 2004[19] wordt de datum van inwerkingtreding verschoven naar 1 januari 2007. Dit KB werkt terug tot 31 december 2003. Het uitstel valt te verklaren doordat de Gemeenschappen en de Gewesten over een langere voorbereidingsperiode wensen te beschikken om het nieuwe begrotings- en boekhoudsysteem op een zo efficient mogelijke wijze te kunnen invoeren.

In feite was er in de praktijk een probleem met de boekhoudkundige software, de hervorming van de administratieve procedures en de opleiding van het personeel. Bij KB van 20 december 2005[20] hebben de ministers van Financiën en Begroting de inwerkingtreding van deze wet ook uitgesteld tot 1 januari 2007 voor de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie.

De federale programmawet II van 27 december 2006[21] stelt in artikel 11 dat de wet van 16 mei 2003 ten laatste in werking zal treden op 1 januari 2010[22] voor de Gemeenschappen en de Gewesten.

V. De eerste wet van 22 mei 2003

15. Deze wet van 22 mei 2003 wijzigt de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof. Deze wet heeft tot doel de bestaande inrichtingswet van het Rekenhof in overeenstemming te brengen met de filosofie van het nieuwe boekhoudsysteem en met de algemene bepalingen op het vlak van de organisatie van de controle door het Rekenhof voor de Gemeenschappen en de Gewesten.

Op het vlak van de uitgaven gold tot nog toe de regel dat geen uitgave kan worden gedaan buiten de tussenkomst en zonder het voorafgaand visum van het Rekenhof, behoudens de bij de wet bepaalde uitzonderingen. Het voorafgaand visum, dat door artikel 14 van de wet op de inrichting van het Rekenhof is ingesteld, wordt echter in vraag gesteld en diverse redenen en argumenten zijn aangevoerd om aan te tonen dat deze vorm van controle niet meer kan worden behouden.

Zo werd naar aanleiding van de besprekingen in de afdelingen en in de plenaire vergadering van de Commissie voor de normalisatie van de openbare comptabiliteit meermaals herhaald dat het voorafgaand visum van het Rekenhof niet alleen een controle-instrument uitmaakt dat meer en meer onaangepast wordt maar dat ook weinig verenigbaar is met de uitvoering van het nieuwe boekhoudsysteem en met de organisatie van een modern budgettair en comptabel proces. Deze vorm van voorafgaande controle is lang verdedigd geweest omdat het noodzakelijk leek, gezien de huidige organisatie van het ontvangsten- en uitgavencircuit, snel te kunnen ingrijpen om onregelmatigheden recht te zetten en om overschrijvingen of overschrijdingen van de kredieten te voorkomen.

Het gebrek aan een afdoende interne controle kon eveneens het feit rechtvaardigen dat het Rekenhof, naar aanleiding van zijn controle, regelmatig moest overgaan tot het uitvoeren van taken die in feite tot de eigenlijke bevoegdheid van de uitvoerende macht behoren. In die zin leek het voorafgaand visum van het Rekenhof het instrument bij uitstek om de controle van de wettigheid, de werkelijkheid en de regelmatigheid uit te voeren.

De regering is van oordeel dat de afschaffing van het voorafgaand visum artikel 180 van de Grondwet eerbiedigt dat, in zijn tweede lid, het Rekenhof belast ervoor te waken dat geen artikel van de uitgaven der begroting wordt overschreden en dat geen overschrijving plaatsheeft. Die bepaling legt immers niet op dat het Rekenhof zich moet verzetten tegen dergelijke overschrijdingen of transferten maar dat er zonder verwijl kennis zou van nemen en de parlementaire assemblee erover zou inlichten. Die objectieven zijn onmiskenbaar behouden in het voorliggend ontwerp, dat het Rekenhof te allen tijde toegang verzekert tot de informatie met betrekking tot het budgettair en comptabel proces.

A. Het toepassingsveld

16. De organieke wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof blijft bestaan en dit in een zoveelste gewijzigde vorm. Het Rekenhof blijft een federaal extern budgettair controle-orgaan dat bevoegd is voor de instellingen van de Staat, de Gemeenschappen, de Gewesten en de provincies.

B. De inhoud

17. Deze wet is vrij summier naar omvang toe met maar elf korte artikels. De hoofdlijnen van de veranderingen ten aanzien van het Rekenhof zijn als volgt samen te vatten, namelijk:

- het Rekenhof staat in voor de controle van de algemene boekhouding en van de begrotingsboekhouding van de Staat (art. 2, 1°);

- het Rekenhof brengt elke overtreding van de begrotingswetten ter kennis van de Kamer van volksvertegenwoordigers (art. 2, 2°) (Overschrijvingen en overschrijdingen van kredieten);

- het Rekenhof oefent op budgettair en boekhoudkundig vlak een informatieopdracht uit ten behoeve van de Kamer van volksvertegenwoordigers. Door die bepaling wordt de grondwettelijke informatietaak van het Rekenhof bevestigd. Ze richt zich specifiek op de commentaar en opmerkingen bij de begrotingsontwerpen en op wetsontwerpen en –voorstellen die direct of indirect te maken hebben met begrotings- of boekhoudkundige aspecten (art. 2, 3°);

- het Rekenhof kan zich alle documenten alsook inlichtingen doen verstrekken (art. 3).

18. Aangaande de jurisdictionele opdrachten van het Rekenhof wijzigt deze wet ook diverse regels. Het Rekenhof veroordeelt de rekenplichtige tot het aanzuiveren van zijn tekort indien het oordeelt dat hij een zware fout of nalatigheid, of herhaaldelijk een lichte fout heeft begaan, die het tekort hebben vergemakkelijkt of mogelijk gemaakt. De aansprakelijkheidsregeling voor de rekenplichtigen wordt aangesloten bij het stelsel dat voor de gewone ambtenaren zal worden ingevoerd. Bovendien wordt de bewijslast omgekeerd: de rekenplichtige moet niet meer bewijzen dat in zijn hoofde overmacht kan worden aangevoerd, maar voortaan zal de administratie het bestaan van de fout moeten bewijzen.

19. De rechtsmacht van het Rekenhof over de gemachtigde ordonnateurs wordt afgeschaft. Die afschaffing vloeit voort uit de vaststelling dat die rechtsmacht praktisch nooit is toegepast. Bovendien is het nadeel dat de beslissingen van de gemachtigde ordonnateurs voor de schatkist kan veroorzaken, zeer moeilijk in te schatten. De regering verklaarde wel er zich van bewust te zijn dat hun aansprakelijkheid eveneens in het geding moet kunnen worden gebracht indien in hun hoofde een fout wordt vastgesteld. In een systeem met verhoogde responsabilisering is het niet aanvaardbaar dat alleen rekenplichtigen kunnen worden veroordeeld, die vaak enkel uitvoering geven aan hoger genomen beslissingen. Maar volgens de regering ligt de aansprakelijkheid van de gemachtigde ordonnateurs op het administratief en strafrechtelijk vlak en moet hun fout of nalatigheid niet meer door het Rekenhof worden beoordeeld (artikel 5 tot en met 8).

20. Het voorafgaand visum van het Rekenhof wordt afgeschaft, met uitzondering van de obligaties van leningen of van conversieleningen[23]. Door de afschaffing van het voorafgaand visum vervallen uiteraard ook de bepalingen met betrekking tot het visum onder voorbehoud[24], de uitgaven op kredietopeningen en de uitgaven op geldvoorschotten. De regering wees erop dat in de schoot van de Commissie voor de normalisatie van de openbare comptabiliteit meermaals was herhaald dat het voorafgaand visum van het Rekenhof meer en meer onaangepast werd en dat het weinig verenigbaar was met de invoering van het nieuwe boekhoudsysteem en met de organisatie van een modern budgettair en comptabel proces. Bovendien was het voorafgaand visum moeilijk verenigbaar met de beheerscontrole a posteriori omdat het Rekenhof zich dan zou moeten uitspreken over uitgaven waarover het a priori zijn visum had verleend, en op die wijze rechter en partij zou zijn. Het Rekenhof zelf had de beslissing over het lot van het voorafgaand visum enkel en alleen aan het parlement overgelaten. Het had wel steeds herinnerd aan het noodzakelijke verband tussen de uitbouw van een interne controle en de mogelijke afschaffing van zijn voorafgaand visum. De regering vond dat de afschaffing van het voorafgaand visum geen afbreuk deed aan artikel 180 van de Grondwet, dat het Rekenhof belast ervoor te waken dat geen artikel van de uitgaven van de begroting wordt overschreden en dat geen overschrijving plaatsheeft. Volgens de regering betekende dat geenszins dat het Rekenhof zich tegen dergelijke verrichtingen moest verzetten, maar wel dat het er zonder verwijl kennis van zou nemen en het parlement erover zou inlichten.

C. De Raad van State

21. De Raad van State heeft een advies[25] gegeven aangaande het desbetreffende wetsontwerp en dit op vraag van de minister van Begroting. Deze vraag dateerde van 5 november 2001 met het verzoek om binnen één maand het advies te geven. In werkelijkheid gebeurde dit op 13 maart 2002. De opmerkingen zijn vrij beperkt en handelen over algemene zaken van wetgevingstechnisch en taalkundige aard.

D. De inwerkingtreding

22. Artikel 11 van de wet van 22 mei 2003 tot wijziging van de wet van 29 oktober 1846 op de inrichting van het Rekenhof stelde de inwerkingtreding vast op 1 januari 2004. Maar dit artikel voegt er onmiddellijk aan toe dat de Koning die inwerkingtreding kan uitstellen tot uiterlijk 1 januari 2005.In de programmawet van 27 december 2004[26] stelt men in de artikels 498 en 499 dat deze wet pas in werking treedt op 1 januari 2006. Hieraan toevoegend stelt deze programmawet ook dat de Koning, op voorstel van de minister van Begroting en Financiën, die datum kan uitstellen tot 1 januari 2007. Dit laatste gebeurt dan ook door middel van het KB van 20 december 2005[27]. In de programmawet “I”[28] van 27 december 2006 stelt artikel 98 dat de inwerkingtreding wordt verschoven naar 1 januari 2008. Deze eerste programmawet is gebaseerd op de procedure van artikel 78 van de Grondwet, de zogenaamde optioneel bicamerale procedure.

VI. De tweede wet van 22 mei 2003

23. De tweede wet van 22 mei 2003 houdende de organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat is de kern van de hier besproken begrotingshervormingen.

Deze wet is het resultaat van een zeer lange weg. Inderdaad de basiswet van 15 mei 1846 zou reeds lang achterhaald zijn. Het wetsontwerp betreffende deze wetgeving stelt dat[29]:“Ondanks haar onmiskenbare verdiensten voldoet de huidige wetgeving op de rijkscomptabiliteit niet meer aan de eisen die op het vlak van de opmaak van de rekeningen en van de economische en financiële informatie worden gesteld. Die verzuchting is niet nieuw evenmin als de pogingen om tot een hervorming te komen.”

Reeds in 1955[30] werd er een commissie opgericht tot hervorming van de rijkscomptabiliteit. Dit studiewerk leidde tot de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de rijkscomptabiliteit. Vervolgens werd er in 1982[31] opnieuw een commissie opgericht tot hervorming van de rijkscomptabiliteit. Deze werkzaamheden hebben geleid tot de wet van 28 juni 1989 houdende wijzigingen van de wet van 28 juni 1963 tot wijziging en aanvulling van de wetten op de rijkscomptabiliteit, van de wet van 16 maart 1954 betreffende de controle op sommige instellingen van openbaar nut en van de wet van 15 mei 1846 op de comptabiliteit van de Staat, en tot opheffing van de wet van 31 december 1986 tot regeling van de voorlopige kredieten.

24. De regering baseert zich op een viertal externe redenen om deze hervorming door te voeren, namelijk[32]:

ten eerste, de Europese Unie, die van de lidstaten vergelijkbare informatie over het economisch gebeuren en dus ook over het overheidsoptreden verwacht. Dit aspect wint nog aan belang in het kader van de Economische en Monetaire Unie waarvan België deel uitmaakt. Om tot de gewenste uniformiteit te komen heeft de Europese Commissie een belangrijke boekhoudstandaard laten uitwerken, het Europees systeem van rekeningen, waarvan de laatste versie dateert van 1995 (ESER 1995). Hierin is een belangrijk gedeelte gewijd aan het overheidsoptreden;

ten tweede, de evolutie in de Belgische staatsinrichting, in de bijzondere wet van 16 januari 1989is de autonomie van de Gemeenschappen en de Gewesten inzake het vaststellen van hun begrotings- en boekhoudregels ingeschreven, maar die kan echter slechts worden uitgeoefend met inachtneming van de algemene bepalingen die gemeenschappelijk zijn voor alle overheden, en die bij wet moeten worden vastgesteld. De federale wetgeving moet eveneens die algemene bepalingen in acht nemen. In afwachting dat die bepalingen zullen zijn uitgevaardigd, blijven de vigerende bepalingen inzake rijkscomptabiliteit voor elk van deze overheden van toepassing en elke herziening moet aandacht besteden aan de mogelijke repercussies ervan voor de Gemeenschappen en de Gewesten;

ten derde, de Copernicushervorming die de nood aan comptabiliteit tussen de administratieve organisatie van de federale Staat en het budgettaire en comptabele gebeuren volop tot uiting heeft gebracht. De toegenomen beheersautonomie van de topambtenaren en de uitbouw van de interne controle met controlestappen ex ante, ex nunc en ex post zijn in dat verband belangrijk;

ten vierde, de toegenomen mogelijkheden van de informatietechnologie, die belangrijke opportuniteiten voor de uitwerking van het stelsel van de dubbele boekhouding in alle federale diensten bieden.

A. Het toepassingsveld

25. De wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat is van toepassing op de federale administratie. Artikel 2 van deze wet deelt de diensten van de federale Staat in vier categorieën in, namelijk:

(I) Het algemeen bestuur

26. Hieronder wordt verstaan de “Federale Overheidsdiensten” (FOD), de“Programmatorische Overheidsdiensten” (POD), enkele specifieke diensten: de administratiekas, de deposito- en consignatiekas alsook de Nationale Kas voor Rampenschade.

(II) A.D.B.A.

27. De “Administratieve Diensten met Boekhoudkundige Autonomie” (ADBA) zijn de administraties met beheersautonomie, doch zonder rechtspersoonlijkheid. De kenmerken van deze “ADBA’s” zijn:

- ze hebben geen eigen patrimonium,

- ze kunnen geen leningen aangaan,

- ze hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid,

- het beheer is door een wet afgescheiden van het algemeen bestuur,

- de begroting / boekhouding is door een wet afgescheiden van het algemeen bestuur,

- ze blijven onder het rechtstreeks gezag van één federale minister / staatssecretaris staan,

- ze bezitten een zekere beheersautonomie.

In de praktijk gaat het over diverse restaurants en refters. Daarnaast zijn er nog diverse diensten die onder het statuut “ADBA” gaan vallen:

- FOD Kanselarij (internationaal perscentrum);

- POD Wetenschapsbeleid (alle musea, archieven en wetenschappelijke instituten)[33];

- FOD Personeel (Selor);

- FOD Justitie (Regie van de gevangenisarbeid e.a.);

- FOD Financiën (Muntfonds);

- FOD Landsverdediging (Koninklijk museum van het leger en de krijgsgeschiedenis).

(III) A.O.I.

28. De “administratieve openbare instellingen” (AOI) zijn een nieuw gegeven in onze begrotingswetgeving (art. 85 en volgende van de wet). Hieronder vallen niet de instellingen van openbaar nut gerelateerd met de sociale zekerheid (parastatalen van het type D). Deze “AOI’s” hebben de volgende kenmerken, namelijk:

ze beschikken over een eigen rechtspersoonlijkheid;

ze zouden het algemeen belang moeten dienen.

De administratieve openbare instellingen worden onderverdeeld in, enerzijds, de instellingen met ministerieel beheer, die rechtstreeks zijn onderworpen aan het gezag van de minister onder wie ze ressorteren alsook aan wie het beheer is toevertrouwd en, anderzijds, de instellingen met beheersautonomie, die genieten van een organieke autonomie, onverminderd het toezicht en de controle van de minister onder wie ze ressorteren.

Onder deze A.O.I.’s vallen al de volgende instellingen:

- nationaal onderzoeksinstituut voor arbeidsomstandigheden;

- federale Voorlichtingsdienst;

- Kamers van ambachten en neringen;

- Nationale Arbeidsraad;

- Hoge Raad voor de Middenstand en van de Kleine en Middelgrote Ondernemingen;

- Belgisch Instituut voor postdiensten en telecommunicatie;

- Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers;

- Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen;

- Federaal Planbureau;

- Regie der Gebouwen;

- Belgisch Interventie- en Restitutiebureau;

- Belgische Dienst voor de Buitenlandse Handel;

- Belgische Instituut voor Normalisatie;

- Centrale Dienst voor sociale en culturele actie van het ministerie van Landsverdediging;

- Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg;

- Instituut voor de Gelijkheid van vrouwen en mannen;

- Koninklijke Muntschouwburg;

- Nationaal Geografisch Instituut;

- Nationaal Instituut voor oorlogsinvaliden, oud-strijders en oorlogsslachtoffers;

- Nationaal Orkest van België;

- Paleis voor Schone Kunsten;

- Zilverfonds;

- Controledienst voor de verzekeringen;

- Controledienst voor de ziekenfondsen en de Landsbonden;

- Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle;

- Nationale Delcrederedienst;

- Amortisatiefonds van leningen voor de sociale huisvesting;

- Belgisch-Luxemburgs Wisselinstituut;

- Koninklijke Academie voor overzeese wetenschappen;

- Studiecentrum voor Kernenergie;

- Koninklijk Gesticht van Mesen;

- Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding;

- Koninklijk Filmarchief van België;

- Instituut voor de Nationale Rekeningen;

- Nationaal Comité voor de Energie;

- Centrale Raad voor het Bedrijfsleven.

(IV) De staatsbedrijven

29. Artikel 95 en volgende van deze wet hebben betrekking op de staatsbedrijven[34]. De kenmerken van deze “nieuwe soort” staatsbedrijven zijn de volgende, namelijk:

- ze dienen een handels-, industrieel of financieel karakter te bezitten;

- ze bezitten geen eigen rechtspersoonlijkheid;

- ze hebben specifieke begrotingsregels.

De Koninklijke Munt is het voorbeeld van een dergelijk staatsbedrijf.

B. De inhoud

30. Deze wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale staat is een vrij omvangrijke wetgeving. Inderdaad deze wet omvat zes titels en telt 133 artikels. Centraal staat de invoering van de algemene boekhouding die in relatie moet worden gevoerd met de begrotingsboekhouding. Daardoor baseert men zich op het reeds bestaande stelsel van de “nieuwe gemeenteboekhouding”.

31. Titel drie van deze wet behandelt het eigenlijke begrotingsrecht, zoals:

- het beginsel van de eenjarigheid wat betreft de goedkeuring door de Kamer (art. 43);

- de omschrijving van de algemene toelichting[35];

- de goedkeuring van de rijksmiddelenbegroting en de algemene uitgavenbegroting voor 31 december;

- de werking van de begrotingsfondsen;

- de technieken om de uitgaven tijdens het jaar te wijzigen;

- de opmaak van de rekening;

- enzovoort.

32. Tevens bevat deze centrale titel drie van de wet de bepalingen aangaande de “ADBA” en de “AOI”. De “ADBA” zijn gehouden aan de hiernavolgende bepalingen, namelijk:

- de administratieve diensten met boekhoudkundige autonomie zijn diensten waarvan het beheer en de boekhouding door een wet zijn gescheiden van die van het algemeen bestuur, zonder dat hen een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid wordt toegekend;

- elke administratieve dienst met boekhoudkundige autonomie stelt jaarlijks een begroting van de ontvangsten en de uitgaven op waarvan de regels van voorstelling door de Koning, op voordracht van de minister van Begroting, worden bepaald;

- het begrotingsontwerp wordt opgesteld door de organen van beheer. Na akkoord van de minister van wie de dienst afhangt, wordt het ontwerp voor goedkeuring aan de Kamer van volksvertegenwoordigers overgezonden samen met het ontwerp van algemene uitgavenbegroting;

- de administratieve diensten met boekhoudkundige autonomie beschikken over een autonoom kasbeheer. Die diensten kunnen dotaties ontvangen ten laste van de algemene uitgavenbegroting waarvan de Koning, op voordracht van de minister van Begroting, de regels voor de betaling vaststelt;

- voor 31 mei van het jaar dat volgt op het begrotingsjaar maakt het Rekenhof de algemene rekeningen van de administratieve diensten met boekhoudkundige autonomie met zijn opmerkingen over aan de Kamer van volksvertegenwoordigers;

- voor 30 juni van het jaar dat volgt op het begrotingsjaar dient de minister van Begroting bij de Kamer van volksvertegenwoordigers het wetsontwerp in tot goedkeuring van de algemene rekeningen van de administratieve diensten met boekhoudkundige autonomie.

Ook worden in deze titel de bepalingen vastgelegd aangaande de “administratieve openbare instellingen”, zoals[36]:

- elke administratieve openbare instelling stelt jaarlijks een begroting van de ontvangsten en de uitgaven op waarvan de regels van voorstelling door de Koning, op voordracht van de minister van Begroting, worden bepaald;

- de begroting van de administratieve openbare instellingen kan niet-limitatieve uitgavenkredieten[37] omvatten.

- het ontwerp van begroting van elke administratieve openbare instelling met ministerieel beheer wordt opgesteld door de minister onder wie de instelling ressorteert en overgezonden aan de minister van Begroting;

- die begrotingsontwerpen worden voor goedkeuring bij de Kamer van volksvertegenwoordigers ingediend samen met het ontwerp van algemene uitgavenbegroting van het algemeen bestuur;

- de goedkeuring door de Kamer van de begrotingen van de administratieve openbare instellingen met ministerieel beheer geschiedt door de aanneming van de desbetreffende bepalingen in de wet houdende de algemene uitgavenbegroting van het algemeen bestuur;

- het ontwerp van begroting van elke administratieve openbare instelling met beheersautonomie wordt door het beheersorgaan opgesteld en goedgekeurd door de minister van wie de instelling afhangt en door de minister van Begroting;

- de goedgekeurde begrotingen van die instellingen worden aan de Kamer van volksvertegenwoordigers meegedeeld als bijlage bij de verantwoording van de algemene uitgavenbegroting van het algemeen bestuur; indien het begrotingsontwerp niet is goedgekeurd door de bevoegde ministers wordt het toch aan de Kamer van volksvertegenwoordigers meegedeeld;

- het plafond van de vastleggingen voor investeringen wordt voor elke administratieve openbare instelling met beheersautonomie vastgesteld door een bijzondere bepaling in de algemene uitgavenbegroting van het algemeen bestuur;

- de Ministerraad waakt erover dat de administratieve openbare instellingen hun ontvangsten en uitgaven in overeenstemming brengen met het economische, sociale en financiële beleid van de Staat.

33. Ten aanzien van de opmaak van de rekeningen gelden de volgende termijnen voor de twee soorten “AOI’s”.

De instellingen met ministerieel beheer kennen een procedure voor de rekeningen die zeer sterk gelijkt met die van het algemeen bestuur en “ADBA’s”.

- 1 maart: de beherende minister zendt de algemene rekening over aan de minister van Begroting.

- 31 maart: de minister van Begroting legt elke algemene rekening voor controle over aan het Rekenhof.

- 31 mei: Het Rekenhof legt de gecontroleerde rekeningen, met zijn opmerkingen, over aan de Kamer van volksvertegenwoordigers.

- 30 juni: de minister van Begroting dient bij de Kamer van volksvertegenwoordigers het wetsontwerp in tot goedkeuring van de algemene rekeningen van de administratieve openbare instellingen met ministerieel beheer.

Voor de instellingen met een beheersautonomie is er een afwijkende procedure. Het grote verschil met de eerste soort zit in het feit dat de “AOI’s” met beheersautonomie niet moeten worden goedgekeurd door de Kamer van volksvertegenwoordigers.

- 1 maart: de algemene rekening wordt opgesteld door het beheersorgaan en goedgekeurd door de toezichthoudende minister die ze aan de minister van Begroting zendt.

- 31 maart: de minister van Begroting legt de goedgekeurde rekening voor controle over aan het Rekenhof.

- 31 mei: Het Rekenhof deelt de goedgekeurde rekening met zijn opmerkingen mee aan de Kamer van volksvertegenwoordigers.

Ten slotte gaat titel drie van deze wet in op de staatsbedrijven. Een staatsdienst met een handels-, industrieel of financieel karakter kan het statuut krijgen van een staatsbedrijf. Artikel 95 van deze wet stelt dat een staatsbedrijf wordt opgericht bij een bijzondere wet[38]. Die organieke wet bepaalt de autonomie en het statuut.

34. Titel vier van deze wet behelst de opmaak van de jaarrekening van de federale Staat. Dit document wordt opgesteld door de minister van Begroting en overgemaakt aan de Kamer van volksvertegenwoordigers voor 30 september van het volgende jaar.

C. De Raad van State

35. De Raad van State heeft begin 2002[39] een advies gegeven bij dit wetsontwerp. Naast de taalkundige en de wetgevingstechnische opmerkingen heeft de Raad twee belangrijke bemerkingen.

Zo stelt de Raad van State onder andere dat het invoeren van een dergelijke boekhouding, de mogelijkheid biedt de economische resultaten van de activiteit van de Staat beter aan te geven, alsook de stand van zijn activa en passiva. Toch mag dit de constitutionele functie van de Rijkscomptabiliteit niet in de schaduw stellen, die erin bestaat de mogelijkheid te toetsen of de uitvoerende macht de machtigingen tot het doen van betalingen, gegeven door de Kamer van volksvertegenwoordigers in acht neemt.

Met de hervorming van de begrotingsboekhouding waarvan het ontwerp de tenuitvoerlegging beoogt, zal de constitutionele functie van de begroting niet ten volle kunnen worden uitgeoefend.

Zoals in de memorie van toelichting wordt aangegeven, wordt in het voorontwerp een nieuwe begripsomschrijving gegeven van de begrotingsontvangsten- en uitgaven, om de begrotingsboekhouding en de algemene dubbele boekhouding aan elkaar te koppelen.

Wat de ontvangsten betreft, geeft de nieuwe definitie geen aanleiding tot enig bezwaar. Het doel van de begroting bestaat immers alleen in het machtigen tot het innen van deze ontvangsten, en niet in het beperken van het bedrag ervan. Het bedrag dat in de begroting is ingeschreven, is dus slechts een raming. Het feit dat het geraamde bedrag voortaan het bedrag is van de rechten die worden vastgesteld ten voordele van de Staat, veeleer dan het bedrag van de rechten die effectief worden betaald, levert dus geen bezwaar op.

Dit geldt niet voor de nieuwe definitie van de kredieten voor uitgaven.

Wat uitgaven[40] betreft, is een krediet immers een bedrag ten belope waarvan machtiging wordt verleend om tijdens een begrotingsjaar uitgaven te doen. Vanzelfsprekend moet nog worden bepaald welke fase van het uitgeven in aanmerking wordt genomen voor de aanrekening ervan: het ontstaan van de verplichting, de opeisbaarheid ervan, de vaststelling van de opeisbaarheid, de vereffening, de ordonnancering of de betaling?

D. De inwerkingtreding

36. Artikel 133 van deze wet legt de inwerkingtreding vast op 1 januari 2004. Vervolgens stelt men dat die datum per koninklijk besluit kan worden uitgesteld worden tot 1 januari 2005.Van deze laatste mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.

Inderdaad, de programmawet van 27 december 2004[41] bepaalt in artikel 498 dat deze wet van 22 mei 2003 pas in werking zal treden op 1 januari 2006. Tevens voorziet men hier in de mogelijkheid om die datum, per KB uit te stellen tot 1 januari 2007. Dit uitstel tot 1 januari 2007 gebeurde bij het KB van 20 december 2005[42]. Door middel van de programmawet I[43] van 27 december 2006[44], en meer bepaald artikel 97 ervan, wordt het bedoelde uitstel verlengd tot 1 januari 2008.

37. Op een vraag van kamerlid Carl Devlies zegt minister van Begroting Johan Vande Lanotte[45] dat hij eerder terughoudend staat tegenover een analytische boekhouding. Zo stelde de vice-eerste minister en minister van Begroting: “Ik bevestig dat ik terughoudend sta tegenover de invoering van een analytische boekhouding. Dat zal heel wat kosten en werk met zich brengen, terwijl ik van mening ben dat een gewone boekhouding dezelfde voordelen kan bieden als zij op de juiste manier wordt gevoerd”. In de commissie Financiën en Begroting van de Kamer van volksvertegenwoordigers van 10 januari 2006[46] wordt de problematiek van een dubbele boekhouding bij de overheid opnieuw aangekaart door de kamerleden Carl Devlies en Luk Van Biesen. Zij stelden zich vragen bij het zoveelste uitstel aangaande de inwerkingtreding. De vice-eerste minister en minister van Begroting, mevrouw Freya Van den Bossche antwoordde dat er wordt gewerkt aan een aanpassing van de bedoelde wetten. Ze verklaarde ook dat hieromtrent wordt overleg gepleegd met de Gemeenschappen en de Gewesten. Trouwens alleen deze wet van 22 mei 2003 vergt de invoering van zowat 25 KB’s, boekhoudplans, en andere.[47]

VII. Het Vlaamse decreet van 7 mei 2004

38. Ten gevolge van de wet van 16 mei 2003 diende de Vlaamse regering op 16 februari 2004 bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies, en de controle door het Rekenhof in[48]. De commissie voor Algemeen Beleid, Financiën en Begroting besprak het ontwerp van decreet op 16 maart 2004 en nam het eenparig aan[49]. In de plenaire vergadering van 27 april 2004 ontstond niet de minste discussie. Het ontwerp van decreet werd op 29 april 2004 eenparig aangenomen door de 111 aanwezige Vlaamse volksvertegenwoordigers[50]. Het decreet kan dus bogen op een zeer grote eensgezindheid in het Vlaams Parlement.

A. Het toepassingsveld

39. Het Vlaamse decreet van 7 mei 2004 is van toepassing op (artikel 3):

a) de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaamse Gewest en de Vlaamse ministeries, elk bestaande uit een departement en intern verzelfstandigde agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid;

b) de intern verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid;

c) de publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen.

De privaatrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen vallen alleen onder de bepalingen met betrekking tot de jaarrekening en tot de externe controle.

De openbare instellingen die geen verzelfstandigde agentschappen zijn, maar wel opgericht zijn door of ressorteren onder de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse Gewest, vallen alleen onder de bepalingen met betrekking tot de externe controle.

B. De inhoud

De meerjarenplanning (artikelen 6 en 7)

40. Uiterlijk drie maanden na haar eedaflegging legt de Vlaamse regering de budgettaire doelstellingen vast. Uiterlijk zes maanden na haar eedaflegging legt de Vlaamse regering per homogeen beleidsdomein een beleidsnota over aan het Vlaams Parlement met de strategische doelstellingen (de beoogde maatschappelijke effecten en de indicatoren die voor de meting zullen worden gebruikt) en de operationele doelstellingen. De beleidsnota’s moeten passen in de budgettaire doelstellingen. Samen met de beleidsnota’s wordt een meerjarenbegroting met een budgettaire prognose voor elk jaar van de legislatuur ingediend. Elk jaar voor 31 mei legt de Vlaamse regering aan het Vlaams Parlement een beleidseffectenrapport over met de evaluatie van de realisaties van de beleidsopties, een eventuele bijstelling van de beleidsnota’s en meerjarenbegroting en de uitbreiding van de meerjarenbegroting met een bijkomend jaar. Als het bereiken van de budgettaire doelstellingen in gevaar dreigt te komen, stelt de Vlaamse regering de nodige maatregelen voor. Zolang het Vlaams Parlement de begroting niet heeft aangepast, kan de Vlaamse regering tijdelijke maatregelen nemen (in casu uitgavenlimieten opleggen). Die maatregelen worden onmiddellijk aan het Vlaams Parlement en het Rekenhof medegedeeld.

De jaarlijkse machtigende begrotingen (artikelen 8 tot en met 21)

41. De machtigende begrotingen worden jaarlijks opgemaakt, met ten minste één maal per jaar een evaluatie en aanpassing aan de gewijzigde omstandigheden. In de jaarlijkse begroting worden de ontvangsten en uitgaven geraamd en wordt machtiging verleend om ze te realiseren overeenkomstig de wetten, decreten en besluiten. De uitgavenkredieten omvatten verbinteniskredieten (de machtiging om verbintenissen aan te gaan) en verplichtingkredieten (de machtiging om verplichtingen ingevolge eerder aangegane verbintenissen te boeken). Er zijn geen betalingskredieten : het boeken van de verplichting moet immers steeds de betaling voorafgaan.

De begrotingen worden opgedeeld overeenkomstig de homogene beleidsdomeinen[51]. Voor ieder beleidsdomein worden de volgende elementen opgenomen :

- de begroting voor het ministerie, opgedeeld in structurele afdelingen (een structurele afdeling voor het ministerieel kabinet met inbegrip van de beleidsraad, een structurele afdeling voor het departement, een structurele afdeling per intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid en een structurele afdeling voor de dotaties aan intern verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid, aan publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen of aan andere instanties);

- een begroting voor ieder intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid;

- een begroting voor ieder publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap.

De verdere opdeling gebeurt in functionele afdelingen: een functionele afdeling met betrekking tot de ontvangsten en uitgaven voor personeel, een functionele afdeling met betrekking tot de ontvangsten en uitgaven voor de eigen werking en een functionele afdeling voor ieder beleidsveld. De beleidsvelden zijn vergelijkbaar met de activiteitenprogramma’s uit de begrotingshervorming van 1989. Iedere functionele afdeling omvat een sectie begrotingsontvangsten en een sectie begrotingsuitgaven.

In iedere sectie begrotingsuitgaven wordt het krediet gevormd door een vast krediet, dat door het Vlaams Parlement wordt gemachtigd, en in voorkomend geval het variabel krediet, op basis van de effectief geboekte vorderingen van de toegewezen ontvangsten. Een decreet bepaalt welke ontvangsten, in afwijking van het principe van de universaliteit, worden toegewezen aan de variabele kredieten. Vaste kredieten en variabele kredieten blijven volledig gescheiden. Het op 31 december niet aangewende saldo van de vaste kredieten wordt geannuleerd, dat van de variabele kredieten wordt overgedragen naar het volgende jaar.

Binnen een functionele afdeling of een structurele afdeling (bij de Vlaamse Gemeenschap zelfs op een hoger niveau) kunnen bij decreet reservefondsen worden opgericht. In de jaarlijkse machtigende begroting wordt het spijzen van een reservefonds gemachtigd als begrotingsuitgave en de aanwending ervan als begrotingsontvangst.

De Vlaamse regering dient de ontwerpen van begroting bij het Vlaams Parlement in uiterlijk op 31 oktober. Voor de ontwerpen van aanpassing van de begroting is dat 31 mei. De Vlaamse regering bezorgt een afschrift aan het Rekenhof, dat zijn opmerkingen aan het Vlaams Parlement meedeelt met een afschrift aan de Vlaamse regering. Het Vlaams Parlement keurt de begroting uiterlijk op 31 december goed en de aanpassing van de begroting uiterlijk op 30 juni. Als de begroting niet is goedgekeurd voor 1 januari, worden voorlopige uitgavenkredieten geopend bij decreet. Ze zijn per maand beperkt tot één twaalfde van de vaste kredieten van het vorige jaar, verhoogd met de variabele kredieten, en vervallen bij de goedkeuring van de begroting.

In dringende gevallen, veroorzaakt door uitzonderlijke of onvoorzienbare omstandigheden, kan de Vlaamse regering machtiging verlenen tot het aangaan van verbintenissen en het boeken van verplichtingen boven of buiten de begrotingskredieten. Die beraadslagingen worden onmiddellijk aan het Vlaams Parlement en het Rekenhof meegedeeld. Het Rekenhof bezorgt zijn opmerkingen binnen drie werkdagen aan het Vlaams Parlement. Voor de regularisatie van die uitgaven moet de Vlaamse regering een ontwerp van decreet indienen.

Tussen 15 oktober en 15 december kan de Vlaamse regering of de raad van bestuur van een publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap de vaste investeringskredieten over de beleidsvelden van eenzelfde beleidsdomein herverdelen tot beloop van maximum 15 procent van het gemachtigde krediet van iedere betrokken functionele afdeling. Het Vlaams Parlement wordt hiervan binnen vijftien kalenderdagen op de hoogte gebracht met afschrift aan het Rekenhof. De herverdeling wordt nadien bekrachtigd in het decreet tot goedkeuring van de algemene rekeningen.

De boekhouding (artikelen 22 tot en met 29)

42. De Vlaamse overheid voert een economische boekhouding met een analytische component volgens de gebruikelijke regels van de dubbele boekhouding. Het genormaliseerd boekhoudplan wordt vastgesteld overeenkomstig de algemene bepalingenwet. Er wordt een jaarlijkse inventaris opgesteld van alle activa en passiva van het vermogen.

De rapportering en de algemene rekeningen (artikelen 30 tot en met 37)

43. Elke rekenplichtige bezorgt binnen één maand aan het Rekenhof een rekening van de thesauriële afhandeling : jaarlijks per 31 december, bij vaststelling van een tekort en bij het neerleggen van zijn functie. Voor het overige blijft de jurisdictionele opdracht van het Rekenhof ten aanzien van de rekenplichtigen een louter federaal geregelde aangelegenheid.

De Vlaamse regering rapporteert jaarlijks aan het Vlaams Parlement en aan het Rekenhof over de stand van uitvoering van de begroting en over het resultaat en de vermogensbestanddelen. Er is ook in sommige tussentijdse rapporteringen voorzien, naar gelang het geval na drie, zes en negen maanden.

De Vlaamse regering stelt de algemene rekeningen op. Voor de publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen doet de raad van bestuur dat. Die algemene rekeningen bestaan uit de jaarrekening (balans en resultatenrekening), de rapportering over de uitvoering van de jaarlijkse machtigende begroting, opgesteld in dezelfde vorm als de begroting, en de toelichting. De algemene rekeningen worden uiterlijk op 31 maart toegestuurd aan het Rekenhof, dat ze voor 31 mei samen met zijn opmerkingen bezorgt aan het Vlaams Parlement. Uiterlijk op 15 september dient de Vlaamse regering het ontwerp van decreet van algemene rekening bij het Vlaams Parlement in, met een afschrift aan het Rekenhof. In voorkomend geval deelt het Rekenhof zijn opmerkingen aan het Vlaams Parlement mee. Het Vlaams Parlement keurt de algemene rekeningen goed uiterlijk op 31 oktober.

Het financiële toezicht (artikelen 38 tot en met 47)

44. De Vlaamse regering houdt toezicht op de uitvoering van de begroting. Ze doet hiervoor een beroep op de medewerking van de Inspectie van Financiën, die in hoofdzaak een adviserende functie heeft.

De financiële afhandeling van dossiers is onderworpen aan de interne controle. Daarbij wordt een functiescheiding ingesteld tussen de inhoudelijke afhandeling van een dossier, de boekhoudkundige verwerking ervan en de thesauriële afhandeling ervan.

De diensten van de Vlaamse regering die belast zijn met de opmaak en consolidatie van de algemene rekeningen, voeren daarop een financiële controle en certificering uit aan de hand van een toezicht op de goede werking van de interne controleprocedures en steekproefsgewijze dossiercontroles a posteriori.

De entiteit Interne Audit evalueert de interne controlesystemen, gaat na of ze adequaat zijn en formuleert aanbevelingen tot verbetering ervan. Ze voert daartoe financiële audits, overeenstemmingsaudits en operationele audits uit.

De externe controle is toevertrouwd aan het Rekenhof. Het Rekenhof oefent op budgettair en boekhoudkundig vlak een informatieopdracht uit ten behoeve van het Vlaams Parlement. Het Vlaams Parlement kan het Rekenhof gelasten de wettigheid en de regelmatigheid van sommige uitgaven te onderzoeken en financiële audits en onderzoeken van beheer uit te voeren. Het Rekenhof heeft permanent en onmiddellijk toegang tot de boekhoudkundige verrichtingen en budgettaire aanrekeningen en brengt elke overtreding van de begrotingsdecreten zonder verwijl ter kennis van het Vlaams Parlement. Het Rekenhof kan zich te allen tijde alle documenten en inlichtingen doen verstrekken die betrekking hebben op het beheer en het budgettair en comptabel proces, en kan een controle ter plaatse organiseren. Het Rekenhof stelt zich rechtstreeks in verbinding met de bevoegde Vlaamse minister. Zijn opmerkingen moeten binnen één maand worden beantwoord, maar het Rekenhof kan die termijn verlengen.

Subsidies, prijzen en giften (artikelen 48 tot en met 60)

45. Een subsidie is een financiële ondersteuning van een door derden georganiseerde activiteit die het algemeen belang dient. Ze wordt toegekend op basis van een decreet en een wederzijdse overeenkomst tussen de overheid en de begunstigde. De begunstigde moet over het gebruik van de subsidie verantwoording afleggen. Kunstenaars, vertalers en sportlui zijn hiervan vrijgesteld.

Een prijs is een financiële tegemoetkoming ten gunste van derden als waardering of beloning voor geleverde prestaties. De toekenning van een prijs is een eenzijdige rechtshandeling op basis van een organieke wet of decreet. De begunstigde is niet verplicht de prijs te aanvaarden en moet ook geen verantwoording afleggen.

Een gift is elke vorm van overdracht van middelen ten gunste van derden, los van enige waardering van prestaties en los van enige georganiseerde activiteit van algemeen nut. De toekenning van een gift kan enkel gebeuren bij decreet. De begunstigde moet geen verantwoording afleggen.

C. De Raad van State

46. De Raad van State werd op 30 juli 2003 verzocht binnen een termijn van dertig dagen, nadien verlengd tot zestig dagen, advies uit te brengen over het voorontwerp. Het advies van de Raad van State werd gegeven op 18 september 2003[52].

De Raad van State had inhoudelijk vooral bezwaren tegen het feit dat volgens het voorontwerp de Vlaamse regering rekenplichtig was voor de Vlaamse Gemeenschap en de intern verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid en de raad van bestuur voor de publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen. Daarmee werd afgeweken van de gangbare betekenis die de rechtspraak en de rechtsleer aan de figuur van de rekenplichtige toeschreven, zijnde een ambtenaar. De Raad van State gaf toe dat noch in artikel 180 van de Grondwet, noch in artikel 10 van de algemene bepalingenwet een omschrijving was gegeven van het begrip rekenplichtige en dat dat begrip bij herhaling aanleiding had gegeven tot interpretatiemoeilijkheden. Het Hof van Cassatie en de commissie ad hoc van de Kamer van volksvertegenwoordigers hadden om die reden een meer restrictieve invulling gegeven aan het begrip rekenplichtige. De rekenplichtigheid in artikel 10 van de algemene bepalingenwet moest volgens de Raad van State dan ook in die zin worden geïnterpreteerd. De ratio legis van de rekenplichtigheid hield trouwens in dat een concrete ambtenaar die voor het beheer instaat, daarvoor verantwoordelijk kan worden gesteld. In het ontwerp van decreet heeft de Vlaamse regering zich naar het advies van de Raad van State geschikt.

D. De inwerkingtreding

47. Het decreet treedt in werking op 1 januari 2007 (artikel 65). Het decreet houdende de bepalingen tot begeleiding van de begroting 2007 van 22 december 2006[53] stelt in artikel 89 dat de inwerkingtreding conform artikel 65 van het comptabiliteitsdecreet later wordt bepaald door de Vlaamse regering.

VIII. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

48. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft met de ordonnantie van 23 februari 2006[54] houdende de bepalingen die van toepassing zijn op de begroting, de boekhouding en de controle conform de wet van 16 mei 2003 uitgevoerd. Doch deze ordonnantie werd in zijn uitvoering uitgesteld, tenminste voor sommige delen, tot 1 januari 2007 of 1 januari 2008 door middel van het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke regering van 15 juni 2006[55]. Sommige stukken van deze ordonnantie van 23 februari 2006 zijn wel reeds in voege gegaan op 1 januari 2006. Dit laatste is ook het gevolg van twee andere besluiten van de Brusselse Hoofdstedelijke regering, namelijk:

- het besluit van 15 juni 2006[56] inzake de boekhoudkundige vastlegging, de vereffening en de controle op de vastleggingen en de vereffeningen;

- het besluit van 15 juni 2006[57] houdende de analytische componenten van de algemene boekhouding.

Sinds 1 januari 2007 wordt de nieuwe begrotingsboekhouding, zoals voorzien in de wet van 16 mei 2003, uitgevoerd door de “GGC”[58].

Daardoor zijn heden ten dage de “GGC” en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de bestuursniveau’s die het verst staan met de uitvoering van het nieuwe stelsel van begrotingsboekhouding.

IX. Conclusie

49. De begrotingswetgeving draait eigenlijk rond de toelating die de regering van het parlement als vertegenwoordiger van de belastingbetalers krijgt om hun bijdragen op te eisen en voor bepaalde doeleinden weer uit te geven. Het parlement oefent vervolgens op die financiële verrichtingen een nauwgezet toezicht uit, dagelijks met de hulp van het Rekenhof en jaarlijks aan de hand van een afrekening die de regering bij het parlement moet indienen. Het geheel moet bijzonder eenvoudig en overzichtelijk zijn. Voldoet de begrotingshervorming van 2003 hieraan?

Inzake transparantie is het positief dat er een budgettaire gelijkschakeling is in de boekhoudsystemen van de federale overheid alsook van die van de Gemeenschappen en de Gewesten. De vraag rijst evenwel of het logisch is in een federale Staat dat de federale overheid het begrotingsstelsel gaat vastleggen van de Gemeenschappen en de Gewesten. Men kan zich afvragen of de huidige bepalingen in de bijzondere financieringswet aangaande de vastlegging van deze begrotingsstelsels geen inbreuk zijn op de autonomie van de Gemeenschappen en de Gewesten.

Het waren voornamelijk de strenge regels van de staatsrekenplichtigheid die de regering er sinds de Eerste Wereldoorlog toe hadden gebracht meer en meer staatstaken onder te brengen in afzonderlijke organen met rechtspersoonlijkheid. Uiteindelijk was de chaos niet meer te overzien en was het toezicht van het parlement op de besteding van de belastinggelden een illusie geworden. Het is de verdienste van deze begrotingshervorming, zowel op federaal als op Vlaams niveau, dat voortaan de gedecentraliseerde organen, op de privaatrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen na, aan dezelfde begrotings- en boekhoudingsregels zijn onderworpen als de departementen. De privaatrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen zijn trouwens ook aan de externe controle van het Rekenhof onderworpen. Het parlement ziet hiermee zijn budgettaire bevoegdheden na bijna honderd jaar opnieuw herenigd in één samenhangend geheel.

Telkens zijn de ontvangsten en de uitgaven bij elkaar geplaatst. Dat brengt ons ertoe te hopen dat na de samenvoeging van de gewone en de buitengewone begroting in 1975 en na de samenvoeging van de departementale uitgavenbegrotingen in één algemene uitgavenbegroting in 1989 nu eindelijk ook de middelen- en de algemene uitgavenbegroting zullen worden samengevoegd in één enkele begroting. De ingewikkelde constructie van de niet-gesplitste en de gesplitste kredieten, ingevoerd in 1963 ter vervanging van het veel eenvoudigere systeem van de wet van 1846, wordt opnieuw verlaten. Voortaan zijn er nog slechts verbinteniskredieten en verplichtingskredieten. De vraag rijst of de vereenvoudiging niet verder had kunnen gaan en of in het kader van de parlementaire machtiging van de uitgaven verbinteniskredieten alleen niet zouden volstaan. De verplichtingkredieten dienen immers alleen om de uit de verbintenissen voortvloeiende verplichtingen te boeken, waarvoor geen nieuwe parlementaire machtiging meer nodig is: de verplichting volgt immers uit de verbintenis.

Een jaarlijkse balans en resultatenrekening bezorgen het parlement natuurlijk wel een eenvoudig overzicht van de financiële en vermogenstoestand van de Staat, wat een belangrijk element kan zijn in de beoordeling van de begrotingsvoorstellen van de regering. Vanwaar evenwel, dat grote vertrouwen dat de regering nu wel tijdig een dubbele boekhouding zal voorleggen, terwijl ze er sinds de Eerste Wereldoorlog – op wat uitzonderingen na – niet meer in geslaagd is zelfs een eenvoudige kasboekhouding op tijd in te dienen, hoewel de termijnen daarvoor minder streng waren? Had de wet van 15 maart 1991 de dubbele boekhouding trouwens al niet verplicht vanaf 1 januari 1993?

Het afleggen van rekeningen binnen een aanvaardbare termijn is blijkbaar nooit de voornaamste prioriteit van de meeste van onze ministers van Financiën geweest. Maar het parlement van zijn kant heeft de ministers ook nooit echt voor hun verantwoordelijkheid gesteld, laat staan voor hun strafrechtelijke of burgerrechtelijke aansprakelijkheid, wegens overtredingen van het begrotingsrecht. De nieuwe wetten en het nieuwe decreet beloven ter zake niet veel beterschap, want ook zij blijven volkomen stilzwijgend wat de strafbepalingen betreft, niet alleen ten aanzien van de ministers maar ook van de geresponsabiliseerde ambtenaren.

Wat de controle betreft, merken we een steeds toenemende opeenstapeling van controle-instanties. In 1846 was de hele controle geconcentreerd in één orgaan, het Rekenhof, dat afhing van het Parlement. In de 20^ste eeuw ontstonden gaandeweg meer en meer controleorganen bij de regering, zoals de controleurs van de vastleggingen en de Inspectie van Financiën. Nu komt daar nog een interne audit bij. Omgekeerd wordt de externe controle door het Rekenhof minder exhaustief. We stellen dus vast dat de concrete controle op de begroting en de boekhouding meer en meer verschuift van de wetgevende macht naar de uitvoerende macht. Is dit geen afbreuk aan de prioritaire bevoegdheid van het Parlement, namelijk zijn budgettaire macht?

Vandaar ook dat een aantal bevoegdheden van het Rekenhof, zoals het voorafgaand visum en de rechtsmacht over de afgevaardigde ordonnateurs, worden afgeschaft. Het voorafgaand visum, dat ooit het paradepaard is geweest van de parlementaire controle op de uitvoering van de begroting, had ongetwijfeld zijn gebreken, maar in plaats van het zomaar af te schaffen, had men misschien beter de modaliteiten ervan aangepast. Men had het kunnen behouden als stok achter de deur voor slecht werkende diensten. Het Parlement en Rekenhof zouden dan kunnen beslissen dat bepaalde uitgaven van die diensten gedurende een zekere periode aan het voorafgaand visum moeten worden voorgelegd, indien nodig zelfs voor de vastlegging.

Voor de afschaffing van de rechtsmacht van het Rekenhof over de afgevaardigde ordonnateurs steunt de regering op de vaststelling dat die rechtsmacht bijna nooit werd toegepast. Ze gaat dan wel voorbij aan het feit dat de wetgever die rechtsmacht nooit concreet heeft georganiseerd en het initiatief voor de toepassing ervan had overgelaten aan de uitvoerende macht zelf! We vinden de zeer grote responsabilisering naar de agentschappen toe, waarvan sommige toch met enorme budgetten zullen werken, moeilijk te rijmen met het feit dat de leidende ambtenaren voor de uitvoering van hun begroting geen verantwoording verschuldigd zijn aan het parlementaire toezichtsorgaan dat het Rekenhof is.

Een gemiste kans is toch wel dat de wetgever/decreetgever geen komaf heeft gemaakt met de begrotingsberaadslagingen van de Ministerraad (artikel 24 van de wet van 28 juni 1963). Die zijn immers een aanfluiting van het grondwettelijk principe dat de regering geen enkele uitgave mag doen zonder voorafgaande machtiging van het Parlement. Sinds de invoering van de legislatuurparlementen en met de moderne communicatiemiddelen is een vergadering van het Parlement echter op één dag bijeengeroepen. Welke uitgaven zijn nu zo dringend dat ze zelfs niet één dag kunnen wachten op een fiat van het Parlement?

Tot slot willen we nogmaals aandacht vragen voor de problematiek van de federalisering van het Rekenhof. Nu wordt de Vlaamse regering budgettair gecontroleerd door een orgaan dat daartoe niet is aangesteld door het Vlaams Parlement. In andere federale staten, Duitsland, Oostenrijk en de Verenigde Staten van Amerika, beschikken de deelstaten wel over een eigen rekenkamer. Het is jammer dat de begrotingshervorming van 2003 aan dit aspect is voorbijgegaan, te meer omdat het Vlaams Parlement, zowel in 1999 als in 2004, het desbetreffende punt in het regeerakkoord heeft opgenomen. We drukken de hoop uit dat het Vlaams Parlement zo snel mogelijk zal kunnen beschikken over een eigen Rekenhof voor Vlaanderen en een identieke opmerking geldt voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

Maar er zijn ten aanzien van dit nieuwe begrotingsstelsel van de overheid toch wel diverse ernstige bemerkingen te maken. Deze laatste halen we uit de praktijk en zijn relevante opmerkingen in het kader van een “goed bestuur”. Zo werd in de jaren tachtig van de vorige eeuw de programmabegroting ingevoerd. Men kan vandaag niet stellen dat deze structuur heeft bijgedragen tot een beter beheer. Bovendien is die structuur eerder de opening geweest naar de “budgettaire technocratie” en daardoor een minpunt voor de democratische openheid van de overheidsbegrotingen. Gaat een dubbele en analytische boekhouding zoveel bijbrengen voor de overheden?

Op basis van de praktijk van de “Nieuwe Gemeenteboekhouding” en de “Nieuwe OCMW-boekhouding” moet men toch stellen dat de invoering van een analytische boekhouding in de OCMW’s geen succes genoemd kan worden. Ook de invoering van een gedeeltelijke bedrijfsboekhouding, naast de kasbegroting, bij de gemeenten is niet het mirakel geworden.

Dit brengt mij bij een ander punt, met name de inflatie van soorten boekhoudingen bij de overheid. Sommige overheidsorganismen passen de bedrijfsboekhouding toe, anderen werken met een afwijking hierop, de ziekenhuizen kennen een apart stelsel (federaal), de politiezones kennen ook een eigen systeem (federaal), de gemeenten (gewestelijke bevoegdheid) kennen een dubbel systeem, de OCMW’s (gewestelijke bevoegdheid) werken met een analytische boekhouding.

Zelfs als we de wetten van 2003 en het budgettair stelsel van de kerkbesturen buiten beschouwing laten is dit een ondoorzichtig budgettair landschap geworden. Het begrotingsbeheer is ook gerelateerd met de administratieve organisatie van een openbaar bestuur.

Zo kent Vlaanderen een functionele/agentschappenstructuur (Beter Bestuurlijk Beleid) doch die komt nog niet tot uiting in de begroting 2007. Bovendien geeft die begroting nogal wat budgettaire volmachten aan de regering zogezegd om B.B.B. uit te voeren. Op federaal vlak is men reeds jaren aan het hervormen met Copernicus/Coperfin. Doch de Vlaamse verguisde matrixstructuur is ook op federaal vlak geen onverdeeld succes. De Raad van State heeft hieromtrent ook zijn bemerkingen. Maar ons punt slaat op de continuïteit van het bestuur. Inderdaad als men de openbare administratie en zijn structuur bij iedere nieuwe regeerperiode wil hervormen, dan is er een probleem met het publiek management. Bovendien weegt zoiets ook op de budgettaire structuur alsook op dit beheer. Is het Angelsaksiche “spoil system” dan niet meer geschikt en meer transparant om dat doel te bereiken?

Ten slotte dienen nog een aantal bemerkingen te worden gegeven over het fiscale karakter van een boekhouding, het algemeen belang en de waarden van bezittingen. Het bedrijfsboekhouden is in niet onbelangrijke mate een fiscale techniek. Inderdaad via onder andere de mogelijkheid van afschrijvingen proberen de (private) ondernemingen hun bedrijfsbelasting te verminderen. Dit kan toch niet de bedoeling zijn van de overheid?

De overheid dient ook in te staan voor het “algemeen belang”. Dit houdt in dat de diverse overheden taken moeten uitvoeren die niet onmiddellijk relateerbaar zijn met het begrip winst: gezondheidszorg, onderwijs, politie, brandweer, wegen, enzovoort.

Tegenover dit algemeen belang, in casu het onderhoud van de staatswerking, vindt men het private belang: dat zich illustreert met winst, beurskoersen, aandeelhouders, enzovoort. Men dient zich ook af te vragen of een bedrijfsboekhouding–analytische boekhouding wel conform is met dit beginsel van het algemeen belang.

Ontegensprekelijk kunnen overheidsinstellingen met een commercieel karakter gewoon de volledige bedrijfsboekhouding uitvoeren.

Ten slotte is er het vraagstuk van de balans van de overheden. Deze wordt nu met de nodige vertraging opgemaakt, maar is de inhoud van die balans wel relateerbaar met het begrip “waarde”? In de wet van mei 1846 was reeds voorzien in een beschrijvende inventaris van de activa van de Staat. De wet van 28 juni 1963 voert de vermogenscomptabiliteit in. We moeten echter concluderen dat de uitvoering van die bepalingen nogal wat te wensen heeft overgelaten.

Inderdaad, vele overheidseigendommen - bijvoorbeeld wegen, vliegtuigen, brandweerwagens, enzovoort - hebben een omvangrijke historische aankoopwaarde, doch wat is hun reële actuele marktwaarde? Indien we het voorbeeld nemen van een autoweg dan heeft dat een hoge kostprijs, betaald door de belastingbetaler, maar wat is de marktwaarde van die autoweg? In feite zijn vele overheidsgoederen, zowel roerende als onroerende, waardeloos omwille van hun functie in het kader van het algemeen belang.

Dat private ondernemingen werken met een bedrijfsboekhouding veroorzaakt niet echt een probleem. Uiteindelijk is de desbetreffende waarde afhankelijk van de marktwaarde. De overheid heeft evenwel andere taken in het kader van het algemeen belang en een moderne functionele kasbegroting kan met een goed beheer ook leiden tot een beter publiek management.

Men dient dit domein van de overheid evenwel strikt af te lijnen en vooral de omvangrijke grijze zone tussen de publieke en de private sector te saneren en duidelijke keuzes te maken in casu wat behoort tot de strikte publieke sector en het overige dient te werken volgens de regels van de vrije markt.

01.07 Faska Khrouz: Monsieur le président, mesdames et messieurs les ministres, mesdames et messieurs, l'exposé que j'ai le plaisir de faire devant vous est relativement technique. Je me suis donc permis de préparer un certain nombre de transparents, de manière à montrer ce que l'on peut retirer de l'expérience des communes, des CPAS, des zones de police et des provinces.

Je ne reviendrai pas sur les lois de 2003 au sujet desquelles pas mal de choses ont été dites. Je voudrais simplement retenir la demande de l'Union européenne et les normes IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) qui sont l'équivalent des normes IAS/IFRS et qui recommandent d'avoir une comptabilité générale patrimoniale à côté d'une comptabilité budgétaire, qui renseigne sur le patrimoine des entités concernées.

En ce qui concerne la loi de mai 2003, je voudrais par ailleurs montrer les entités auxquelles elle s'adresse. Il y est question de comptabilité budgétaire, de comptabilité générale et, dans le cas d'entreprises d'une certaine catégorie, de comptabilité analytique.

Bien entendu, les principes de cette réforme sont calqués sur la comptabilité budgétaire, une comptabilité générale inspirée du modèle privé. On retient d'ores et déjà dans la réforme de mai 2003 la liaison entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale.

L'article 17 spécifie que les comptes annuels dont il sera question sont le bilan, le compte de résultats, l'annexe et le compte de récapitulation des opérations budgétaires. L'article 22 insiste évidemment sur cette liaison. Je n'y reviendrai pas. Je mettrai cela en exergue avec la comptabilité des communes et des CPAS. Enfin, à côté de cette comptabilité budgétaire et d'une comptabilité générale, il est question dans cette loi, à l'article 99, de la possibilité de calcul de prix de revient, comme je l'ai dit pour la comptabilité des entreprises d'État.

Bien entendu, sur base du cours que nous avons à l'université, l'idée est d'avoir une comptabilité budgétaire, une comptabilité financière, une comptabilité analytique et une comptabilité nationale avec un schéma comme celui-ci. Je sais que M. Bouchat est présent et regarde ce document.

Que peut-on retirer de l'expérience des pouvoirs locaux: les communes, puis les CPAS et les zones de police et enfin les provinces? Le système comptable tel qu'il a été envisagé en 1995 pour les communes a gardé toute sa place au volet budgétaire en ce que la comptabilité des deniers publics devait absolument s'accompagner de cette comptabilité. On lui a donc réservé une place prépondérante. Elle a été légèrement remaniée, tout au plus, a-t-elle été rafraîchie. Elle donnera des résultats sur lesquels je reviendrai dans un instant.

À côté de cette comptabilité budgétaire, on a créé une comptabilité générale et je peux vous assurer que ces deux comptabilités, qui ont été écrites en 1995 pour les communes, en 1996 pour les CPAS et en 2003 pour les provinces, n'ont pas coûté 100 millions d'euros. Ces travaux ont été réalisés par des fonctionnaires auxquels étaient mêlés un certain nombre d'experts et d'universitaires et non pas par des consultants.

À côté de la comptabilité budgétaire, il y a une comptabilité générale avec un bilan, un compte de résultats et une annexe. Le système fonctionne avec une double comptabilité budgétaire 'on accrual basis', ce qui veut dire qu'on enregistre les droits constatés lorsque les promesses de subsides ont été obtenues ou lorsque les produits de la fiscalité ont été enregistrés. On n'attend donc pas leur encaissement. Du côté des dépenses, on enregistre les charges lorsqu'elles sont consommées. On les appelle les imputations, on n'attend pas qu'elles soient dépensées. Dans la comptabilité budgétaire, nous avions déjà introduit l' 'accrual principle'. Dans la comptabilité générale, inspirée entièrement du modèle privé mais très largement influencée par le système budgétaire, nous avons retenu le bilan pour renseigner sur le patrimoine, le compte de résultats pour renseigner sur la gestion d'un exercice et l'annexe pour permettre de comprendre convenablement le bilan et le compte de résultats.

Cela concerne actuellement les communes, les CPAS, les zones de police, les provinces et les régies foncières de la Région. Bien entendu, dans certaines Régions, nous avons déjà commencé à améliorer cette matière. Notamment au niveau de la Région de Bruxelles, nous nous sommes déjà attaqués à la simplification des codes fonctionnels et des codes économiques puisque la matière est régionalisée.

Les états financiers dont n'importe qui peut désormais disposer sont le compte budgétaire, pour la comptabilité budgétaire et le bilan, le compte de résultats et l'annexe, pour la comptabilité générale. Quel est le secret de la réussite de ce double système? C'est tout simplement l'enchaînement de la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale. Il y a une seule prise d'information dans la comptabilité budgétaire et l'information est communiquée à la comptabilité générale et, dans un avenir relativement proche – ce système est en expérimentation –, à la comptabilité analytique.

Plus précisément, nous avons gardé sa place au plan comptable budgétaire, nous avons créé un plan comptable général inspiré du modèle privé – qui sont enchaînés entre eux – et nous avons commencé à réfléchir, notamment pour les CPAS wallons mais également pour deux communes bruxelloises (Schaerbeek et Etterbeek), à une comptabilité analytique.

De manière technique, la comptabilité budgétaire fonctionne sur la base d'articles budgétaires. Chaque article reprend un code fonctionnel qui renseigne sur la destination et un code économique qui renseigne sur la nature. Nous avons donc relié ce code économique au compte général, puisque tous les deux renseignent sur la nature, et nous relions le code fonctionnel de la comptabilité budgétaire à la comptabilité analytique puisque toutes les deux s'intéressent au calcul du prix de revient et aux charges par destination.

C'est donc un enchaînement de trois plans comptables.

Pour la conception de la comptabilité provinciale, nous avons tiré un certain nombre de leçons de la comptabilité des communes et des CPAS. Plutôt que de créer trois plans comptables ou deux plans comptables pour la budgétaire et la générale, il y a eu création d'un seul plan comptable. Il fonctionne comme suit: le plan comptable budgétaire fonctionne sur la base de classes du plan comptable général. C'est ainsi que la lecture d'un article budgétaire dans la comptabilité budgétaire ou d'un compte général ne soulève absolument aucune difficulté puisque les deux sont basés sur la même structure.

C'est dire que cette matière peut connaître une évolution, peut se moderniser. Comme je l'ai dit, au niveau de la Région bruxelloise, nous sommes en train de la simplifier.

À quel moment a lieu cet enchaînement des deux comptabilités?

J'ai parlé de l'article budgétaire, de la comptabilité budgétaire avec le code fonctionnel et le code économique. La comptabilité générale travaille, elle, avec un compte général: lorsque le code économique fait l'objet d'un droit constaté pour une recette ou fait l'objet d'une imputation pour une dépense, c'est là que le compte général est déclenché.

À quel moment? Précisément non au moment de la création d'un article ou d'un crédit budgétaire ou d'un engagement, mais lorsqu'un droit est constaté ou une imputation. Jamais avant.

Examinons à présent brièvement chaque comptabilité.

La comptabilité budgétaire reste un outil de prévision et d'autorisation, d'engagement de dépenses et de recouvrement de recettes. C'est une comptabilité coincée par le principe d'annualité, mais qui reste essentielle puisque c'est elle qui enregistre l'information au départ. Elle permet d'élaborer le budget; elle permet d'élaborer le compte budgétaire.

À côté de cette comptabilité budgétaire, il existe une comptabilité générale qui, elle seule, renseigne sur les valeurs du patrimoine et sur l'évolution du patrimoine, ainsi que sur la gestion d'un exercice.

Il est prévu une comptabilité analytique pour calculer des prix de revient, soit en "full costing", soit en "direct costing". Je vous avoue que, dans certains cas de CPAS wallons, nous avons déjà commencé à travailler en "Activity Based Costing".

Les trois comptabilités sont censées fonctionner en toute harmonie et font l'objet d'analyses financières afin de pouvoir opérer une "digestion" de ces très nombreux chiffres pour conseiller les responsables.

Comme déjà dit, le budget reste finalement le document de base de la comptabilité. Sa structure n'a pas été modifiée. Tout au plus a-t-il connu quelques petites modifications sur lesquelles je reviendrai. En effet, nous avons maintenu le service ordinaire, c'est-à-dire le fonctionnement quotidien, le service extraordinaire, c'est-à-dire les modifications substantielles du patrimoine avec les recettes et dépenses de l'exercice antérieur, recettes et dépenses de l'exercice propre et, bien entendu, au niveau du service ordinaire, dépenses obligatoires et dépenses facultatives.

Qu'est-ce qui a changé dans cette comptabilité budgétaire pour les communes et les CPAS?

Premièrement, les recettes et les dépenses ne sont plus enregistrées en comptabilité budgétaire, mais elles font désormais uniquement l'objet d'encaissements dans la comptabilité générale ou de décaissements. Deuxièmement, le service pour ordre est supprimé: tout euro qui intègre une commune ou un CPAS doit faire l'objet d'un enregistrement dans la comptabilité. Enfin, cette période de réalisation qui ira du 1^er janvier au 31 mars est supprimée: l'exercice comptable court du 1^er janvier au 31 décembre.

Enfin, parce que justement le secret de la réussite des deux comptabilités provient de l'enchaînement du code économique de la comptabilité budgétaire au compte général de la comptabilité générale, il a fallu rendre rigide l'emploi des codes économiques puisque c'est l'imputation ou le droit constaté des codes économiques qui déclenche l'opération dans la comptabilité générale.

Pour terminer avec cette matière, j'ajouterai que la comptabilité budgétaire fonctionne sur la base d'un plan comptable budgétaire: droits constatés ou diminution des droits constatés, c'est-à-dire les non-valeurs. Il s'agit du terme qui est consacré; on ne parle plus de recettes mais de droits constatés. Du côté des dépenses, on parle de l'engagement (le moment où on lance le bon de commande) et de l'imputation (le moment où l'on enregistre la facture, bien avant l'ordonnancement, le mandatement et le paiement).

La somme des articles budgétaires des droits constatés et des imputations constitue le compte budgétaire.

Finalement, un compte budgétaire n'est rien d'autre qu'un ensemble d'articles budgétaires, de recettes et de dépenses, ordonnés selon la classification fonctionnelle qui renseigne sur la destination et la classification économique qui renseigne sur la nature.

La comptabilité budgétaire, contrairement à ce qu'elle faisait auparavant, donne à présent deux résultats: un résultat budgétaire et un résultat comptable. Les deux résultats, j'insiste sur ce point, appartiennent à la comptabilité budgétaire. Le premier est la différence entre les droits constatés et les engagements et le second est la différence entre les droits constatés et les imputations.

Avec ces deux résultats, les communes, les CPAS et les provinces dépassent la dimension des entreprises privées puisqu'il n'y a pas que la différence entre les droits constatés et les imputations mais il y a également la différence entre ce qu'on est certain de percevoir et ce qu'on pense dépenser, sous forme d'engagements.

Sous forme de graphique, je crois que c'est beaucoup plus clair.

Voyez, nous avons un résultat budgétaire et un résultat comptable, aussi bien pour le service ordinaire que pour le service extraordinaire. C'est donc une comptabilité budgétaire qui fonctionne déjà selon certains principes comptables, tel que l'"actual basis", et qui fournit deux résultats relativement importants.

Je n'entrerai pas ici dans les détails de l'article budgétaire. J'indique simplement la structure avec une partie qui renseigne sur le code fonctionnel, une autre sur le code économique. Il est intéressant de voir que la partie renseignant sur le code fonctionnel renvoie à l'analytique, tandis que la partie renseignant sur le code économique renvoie à la comptabilité générale.

La comptabilité générale a été créée de toutes pièces, inspirée du modèle privé mais adaptée à la structure et à la nature des activités communales. Il n'y a pas eu simplement transposition. Il y a eu conception – on le verra au niveau du compte de résultats – d'un véritable outil qui renseigne.

Voyons cette comptabilité générale. C'est elle qui assure le plus de transparence.

L'un ou l'autre présentateur a dit que cette comptabilité n'avait pas beaucoup servi aux communes. C'est vrai. Ce n'est pas aux communes qu'elle doit servir, mais aux tiers. Quand on examine la comptabilité des entreprises, il est rare qu'un gestionnaire ou un dirigeant d'entreprise attende que les comptes de 2006, par exemple, aient été élaborés pour prendre des décisions de gestion pour l'exercice 2006. La comptabilité générale est une comptabilité de reddition des comptes. C'est une comptabilité d'information. Elle est destinée à informer les tiers. Selon moi, les communes, les CPAS et les provinces ont un certain nombre de publics externes intéressés à cette comptabilité. Il y a un certain nombre d'organismes de contrôle, notamment la Cour des comptes pour les provinces et les tutelles financières pour les communes. Il s'agit donc d'une comptabilité orientée vers l'extérieur alors que la comptabilité budgétaire, qui est un outil de gestion politique et financière budgétaire, est destinée aux dirigeants. La comptabilité analytique est la vraie comptabilité de gestion.

La comptabilité générale renseigne sur l'ensemble des éléments du patrimoine. Qu'il s'agisse de patrimoine immobilier ou mobilier, de dettes, d'avoirs, c'est la comptabilité générale, à travers le bilan, qui donne l'information. Elle donne le montant des participations, le montant des créances, le montant du disponible et, bien entendu, le montant de l'ensemble des dettes.

Je rappelle qu'en 1995, lorsque les premiers inventaires des communes ont commencé à être élaborés, certaines communes ignoraient qu'elles détenaient des participations, certaines ignoraient même qu'elles détenaient l'un ou l'autre bâtiment au niveau de la Région de Bruxelles. La comptabilité générale, avec l'inventaire de départ, a donc permis de fixer véritablement la base de la comptabilité qui servira à tout ce qui a trait au contrôle interne de corporate governance, etc.

Le bilan est assez proche de celui des entreprises: dix rubriques à gauche, dix rubriques à droite. Tous ces comptes sont tenus de manière tout à fait sérieuse, sauf celui des stocks. En effet, la gestion des stocks n'est pas encore véritablement prise en considération au niveau des pouvoirs locaux.

Quant au compte de résultats, il est un outil de gestion relativement important. Je disais, tout à l'heure, qu'il a été influencé par la comptabilité budgétaire publique. Effectivement, le premier volet de ce compte de résultat reprend quasiment les dépenses et les recettes du service ordinaire. Il y a les charges courantes, d'un côté, et les produits courants, de l'autre. Lorsqu'une commune, un CPAS ou une province ou encore, et plus exactement, une entité, qui a adopté une telle comptabilité, calcule un résultat courant, elle a – les produits courants moins les charges courantes – pratiquement le résultat du service ordinaire.

À côté de ce résultat courant qui traduit les imputations et les droits constatés du service ordinaire, nous avons un deuxième niveau du compte de résultats qui, lui, n'a rien à voir avec la comptabilité budgétaire. C'est le niveau des redressements, c'est-à-dire des amortissements, des réévaluations et des réductions de subsides. La somme du premier résultat et de ses redressements donne un résultat d'exploitation qu'on peut rapprocher du résultat des entreprises privées.

Nous avons donc un résultat courant, un résultat d'exploitation, un résultat exceptionnel et un résultat de l'exercice. La comptabilité générale fournit, chaque année, pour l'ensemble des communes et des CPAS, au moins cinq résultats, sans compter les résultats de la comptabilité budgétaire.

Pour ce qui est des travaux de clôture, – je pense que M. Vande Lanotte en a parlé – nous tenons compte, dans l'ensemble des communes et des CPAS, des réévaluations annuelles de tous les immeubles et de tous les terrains. Nous amortissons les actifs immobilisés selon des durées qui sont déterminées de la même manière pour l'ensemble des communes. Il est évident qu'il est possible, dans certains cas, d'acter des amortissements exceptionnels en fonction de la réalité d'une commune. Nous faisons des réductions de subsides, d'investissements et des réductions de valeur.

Dans le prolongement de la comptabilité générale, il y a une petite comptabilité qui est tenue automatiquement et qu'on appelle "le système des comptes particuliers". En un mot, comment fonctionnent ces comptes particuliers? La plupart des comptes de bilans renseignent, en quelque sorte, sur des généralités. Il nous faut suivre chaque individualité. Les comptes particuliers permettent désormais, dans chaque commune, de suivre terrain par terrain, fournisseur par fournisseur, bâtiment par bâtiment.

Je rappelle simplement que, dans l'un ou l'autre audit qui a été fait récemment, la balance des comptes particuliers nous a été d'une extrême utilité, puisque nous avons pu identifier un certain nombre de fournisseurs, d'achats de service, etc. dans les communes qui ont fait l'objet d'un examen. Ces comptes particuliers permettent de donner une individualité pour chaque compte. La somme des comptes particuliers donne automatiquement et systématiquement les comptes généraux.

En bref, nous avons un système de comptabilité budgétaire avec des codes économiques. Ces codes économiques renvoient automatiquement aux comptes généraux parce qu'il y a un enchaînement dans les logiciels qui tiennent ces comptabilités entre les codes économiques de la comptabilité budgétaire et le compte général de la comptabilité générale. Certains comptes généraux, ceux du bilan, font l'objet de comptes particuliers. Notamment dans les comptes que vous avez devant vous, il est possible de voir un compte particulier par terrain, un compte particulier par camion, etc.

Il y a également l'analyse financière. Tant la comptabilité des comptes particuliers que l'analyse financière n'auraient pu exister en l'absence d'une comptabilité générale. Cette analyse financière permet à un certain nombre de collèges et de conseils communaux de disposer d'une analyse de la structure du bilan, de la structure du compte de résultats, de connaître la part des actifs immobilisés, la part des participations et l'ensemble des dettes à court et à long terme, de calculer les éléments de fonds de roulement, les besoins en fonds de roulement et de trésorerie. Donc, l'analyse financière a été appropriée à la nature des communes. Elle permet parfaitement de donner une image, une interprétation de la manière dont une commune fonctionne.

Dans le prolongement de la comptabilité générale, il est prévu – elle ne fonctionne pas encore – une comptabilité analytique. En effet, l'examen de la comptabilité générale nous révèle les charges et les produits par nature. On ne se préoccupe jamais de leur destination. C'est ainsi, par exemple, que le compte 60.714 nous renseigne sur les combustibles pour le chauffage des bâtiments de l'administration, que le compte 62.001 renseigne sur les rémunérations du personnel, mais la comptabilité générale ne peut en aucun cas nous informer s'il convient d'exercer soi-même une activité ou s'il faut la sous-traiter, s'il faut décider de réaliser tel investissement. Cette comptabilité présente beaucoup d'avantages. Son seul inconvénient important – mais elle n'est pas faite pour cela – est qu'elle est incapable de dire combien coûte tel ou tel élément.

Seule la comptabilité analytique peut répondre aux questions que je viens de soulever par une imputation extrêmement précise des charges et des produits par destination. C'est ainsi qu'il est possible – nous avons testé le procédé au niveau de deux communes bruxelloises – de connaître le prix de revient de certaines fonctions, de tel élément de patrimoine, le prix de revient d'une activité. On parle partout dans la comptabilité des entreprises de l'"Activity Based Costing" et de l'"Activity Based Management". Nous nous sommes aperçus que ce contrôle de gestion moderne s'adressait à la limite autant au secteur public qu'aux entreprises privées, parce qu'il est souvent question de programmes.

De voorzitter: Merci, M. Khrouz. We gaan onmiddellijk over naar het tweede gedeelte van ons programma.

Het tweede gedeelte zal voornamelijk gaan over de boekhouding van de gewestelijke overheden, in een eerste reeks, en over de invoering van de dubbele boekhouding in de steden en gemeenten in een tweede reeks.

De volgende spreker had ik graag aangekondigd, maar hij heeft zich laten vervangen. Dat is namelijk de heer Daerden, minister van Begroting en Financiën van het Waalse Gewest. Hij laat zich vervangen.

Il se fait représenter par Suzanne Desille, première auditrice à la Cour des comptes et chef du projet WALCOMFIN.

01.08 Suzanne Desille: Monsieur le président, madame et messieurs les ministres, mesdames, messieurs, M. le ministre Michel Daerden étant retenu par d'autres devoirs, il n'a pu nous rejoindre cet après-midi. Il m'a demandé de vous présenter ses excuses et de vous exposer la situation en Région wallonne et en Communauté française, au regard du thème du jour.

La Région wallonne et la Communauté française ont opté pour le démarrage de la nouvelle comptabilité publique au 1^er janvier 2009. Elles souhaitent en effet faire coïncider l'entrée en vigueur des dispositions légales avec l'utilisation d'un nouveau système informatique paramétré pour les respecter. Le gouvernement wallon vient de décider – et le gouvernement de la Communauté française va prochainement lui emboîter le pas – de passer à la vitesse supérieure dans la mise en place de cette nouvelle comptabilité

Les travaux préparatoires à cette réforme, en chantier depuis plusieurs années sous le nom de projet "WALCOMFIN", vont progresser vers une phase opérationnelle dans les prochains mois. Une structure de pilotage et une équipe de projet vont, sous peu, être mises en place.

Quels sont les objectifs majeurs de ce projet WALCOMFIN?

La première étape concrète de ce projet s'attachera à l'actualisation du budget. Nous considérons qu'il s'agit en effet d'un pré-requis à l'instauration de la nouvelle comptabilité à proprement parler. Nous allons donc remanier le budget pour y introduire les nouvelles normes de crédit: les crédits d'engagement et les crédits de liquidation. Nous allons également restructurer le budget au travers de programmes fonctionnels et opérationnels. Nous poursuivrons et nous peaufinerons la classification macroéconomique des recettes et des dépenses selon la nomenclature macroéconomique du SEC (système européen des comptes nationaux et régionaux).

Une automatisation avec des moyens modernes pour l'élaboration du budget est également envisagée pour contribuer ainsi à améliorer la rapidité mais aussi la qualité des propositions budgétaires.

Si nous confectionnons le budget selon les nouveaux concepts, il va de soi que nous enregistrerons son exécution selon les critères découlant également du nouveau cadre légal. C'est ainsi notamment que les recettes et les dépenses à liquider seront imputées au budget au moment de la constatation des droits (au moment de la transaction) et non plus sur la base des mouvements de caisse. En procédant de cette manière, nous disposerons de données méthodologiquement conformes aux normes pour remplir nos obligations nationales, européennes et internationales en matière de comptes nationaux et de statistiques. Nous les livrerons à l'Institut des comptes nationaux chargé de l'établissement du compte du secteur des administrations publiques et chargé de dégager les soldes, en termes de besoins ou de capacités de financement.

Plus largement, nous procéderons au regroupement économique des évaluations et des réalisations budgétaires de toutes les unités relevant de ce secteur des administrations publiques dans nos entités. Dans cette perspective, nous généraliserons l'obligation d'établir un budget, ventilé selon la nomenclature SEC et le compte de son exécution, présenté suivant cette même structure, à toutes les unités du secteur des administrations publiques relevant de nos entités.

Venons-en maintenant à la comptabilité générale dont la tenue est imposée par la loi du 16 mai 2003.

Il nous semble peut-être pertinent, à ce stade, de rappeler qu'en principe, il ne s'agit d'une nouveauté que pour les seuls services généraux des gouvernements, autrement dit, pour les Communautés et les Régions, ce que nous appelons les ministères. En effet, les autres structures publiques financées et/ou créées par les entités, Région wallonne et Communauté française, sont déjà soumises à ce régime comptable en application de législations soit générales, et même fort anciennes comme la loi du 16 mars 1954, soit spécifiques.

C'est pourquoi WALCOMFIN ne concerne, pour ce volet de la réforme, que les administrations "pur sucre".

Au-delà de l'aspect obligatoire, nous sommes persuadés et convaincus que la tenue d'une comptabilité générale est un atout supplémentaire pour la gestion publique. Ajoutons qu'en intégrant les comptabilités budgétaire et générale, comme le prévoit la loi, le dispositif comptable complet permettra certainement de rendre plus rapidement les comptes, d'augmenter leur cohérence et leur lisibilité, mais aussi de générer et de rapporter, grâce à la comptabilité générale, davantage d'informations et de contribuer de la sorte à une meilleure transparence.

Nous devons en effet pouvoir obtenir une réponse, sans attendre des années, à des questions essentielles sur la gestion financière de nos administrations. Par exemple, quel est le montant des dettes courantes ou des créances fiscales en fin d'exercice? L'actuel système comptable n'est pas conçu pour répondre directement à ces interrogations alors que le futur système le sera. A priori, ce futur système garantit un perfectionnement de l'information financière disponible.

Attention cependant: il ne faut pas produire de rapports redondants, voire inutiles. Chaque comptabilité doit donc avoir une finalité propre dans l'information à rapporter. Le projet WALCOMFIN a été développé en considération de cette hypothèse de base. Dès lors, la comptabilité budgétaire conservera sa vocation de suivi des autorisations budgétaires: utilisation des crédits d'engagement et des crédits de liquidation. On fixera également, sur base de cette comptabilité, l'encours des engagements restant à liquider. Grâce à cette comptabilité budgétaire, nous effectuerons le rapportage de l'exécution du budget, tandis que la comptabilité générale fournira, de son côté, la situation patrimoniale et financière de l'entité, ainsi que le résultat des opérations non patrimoniales de l'exercice: il ne s'agit pas du résultat du compte de résultat comme dans une entreprise privée, mais du résultat des opérations et des activités courantes.

Nous pensons aussi qu'une situation de trésorerie déclinée en fonction de la nature, budgétaire ou non, par exemple, des mouvements de caisse apportera un éclairage nécessaire pour suivre l'évolution des finances.

L'articulation entre les deux comptabilités (budgétaire et générale) ne devrait pas poser de grandes difficultés grâce à deux éléments. Le premier est un plan comptable unique. Nous envisageons de créer des comptes budgétaires, une classe B de comptes budgétaires. Le critère d'enregistrement commun est le second élément: la constatation des droits et des obligations. Enfin, un aspect plus technique: la clé comptable associera une double référence, à la fois budgétaire et comptable.

Après avoir parcouru les objectifs principaux et fondamentaux de WALCOMFIN, évoquons quelques aspects techniques de ce projet car les choix en la matière peuvent influer sur la qualité du projet mais aussi sur les opportunités de contrôle. L'application du mécanisme de la partie double qui vérifie en permanence les équilibres des enregistrements est envisagée pour tenir les deux comptabilités. Il s'agit par ailleurs de la norme standard utilisée dans les solutions logicielles de comptabilité du marché. En optant pour ce type d'applications informatiques, nous avons jugé préférable de ne pas trop nous en écarter afin de limiter les risques mais aussi les coûts de ce projet.

Il importe encore de relever que la plupart des progiciels de comptabilité offrent un niveau très élevé de traçabilité des flux, ce qui ouvre de multiples possibilités pour les audits. Nous pensons au contrôle de l'audit interne mais également à celui, a posteriori, de la Cour des comptes. La Cour a souhaité que le visa préalable soit abandonné à la condition très compréhensible que le contrôle interne soit renforcé. Certains contrôles – et n'oublions pas ceux relevant du contrôle administratif et budgétaire exercé par les inspecteurs des Finances – pourront s'effectuer au départ du dossier électronique qui remplacera sans doute progressivement le dossier papier.

Cette technique dite du "workflow" permet en effet de requérir des validations obligatoires pour l'avancement d'un dossier, d'une phase vers la suivante, mais également d'afficher des montants que le système aura préalablement et automatiquement vérifiés comme la disponibilité des crédits par exemple.

En guise de conclusion à cet exposé, il importe que vous sachiez, même si ce n'est pas toujours visible, que la Région wallonne et la Communauté française se sont penchées sérieusement sur la problématique de la nouvelle comptabilité et sur sa mise en oeuvre et qu'elles seront prochainement dotées d'un système budgétaire et comptable répondant aux préoccupations modernes de management, d'information et de transparence tout en s'inscrivant dans le respect des principes généraux légaux. Je vous remercie de votre attention.

De voorzitter: Het woord is nu aan Vlaams minister van Begroting, Financiën en Ruimtelijke Ordening, Dirk Van Mechelen, over de visie van Vlaanderen op de boekhouding van vandaag

01.09 Dirk Van Mechelen: Mijnheer de voorzitter, geachte dames en heren, wij hebben tot nu toe reeds verschillende uiteenzettingen kunnen horen, waarin de probleemstelling duidelijk werd geponeerd door diverse boekhoud- en begrotingsspecialisten. Ten aanzien van zoveel expertise zou ik mijn persoonlijke bijdrage hier vandaag dan ook eerder willen omschrijven als het kritische werkrelaas van een ervaringsdeskundige die zal pogen de pro's en contra's, de sterktes en zwaktes vanuit de eigen praktijkervaring als reflectie aan u mee te geven.

Het is een ontegensprekelijk feit dat wereldwijd overheden gedurende de laatste decennia worden overspoeld door een golf van financiële, organisatorische en managementhervormingen. Nagenoeg altijd zijn deze initiatieven geïnspireerd op het zogenaamde new public management, een term die ondertussen zelfs in het Nederlands is overgenomen als nieuw publiek management.

Typerend voor dit nieuw publiek management is de bewuste keuze om zoveel mogelijk de verschillen tussen de publieke en de private sector te laten verdwijnen, door onder meer ook de nadruk te leggen op een resultaatgerichte verantwoording. Dat maakt dat de ex-antetoestemming wordt vervangen door een post controle en bekrachtiging.

Als men deze stelling vertaalt in boekhouderjargon, dan kan men inderdaad stellen dat het tot op heden gevoerde kameralistisch overheidsboekhoudstelsel zal moeten verdwijnen ten gunste van een zogenaamde bedrijfeconomische dubbele boekhouding.

Bij de algemene draagwijdte van deze stelling wil ik een eerste kritische reflectie maken. Als historicus van opleiding wil ik u toch in herinnering brengen dat de parlementaire democratie in West-Europa zich heeft ontwikkeld rond het kameralistisch boekhoudsysteem, waarbij de rechten van de Koning, zeg maar de uitvoerende macht, de regering dus, werden gestroomlijnd binnen een duidelijk kader waarbij het Parlement als emanatie van het volk niet alleen het laatste woord heeft, maar ook, en vooral, het eerste woord.

Het is het Parlement dat enerzijds de toelating geeft om belastingen te heffen. Anderzijds is het ook het Parlement, het volk, dat eenduidig bepaalt wat de bestemming is van de geïnde belastingen. Dienaangaande is het mijn stellige overtuiging dat dit ex-antebeginsel een dermate fundamenteel gegeven is, als het ware de hoeksteen van onze parlementaire democratie, dat het niet zomaar als beginsel mag worden verlaten en aldus verloren gaan ten gunste van een zuivere dubbele boekhouding, zoals wij die kennen in de bedrijfswereld.

De grote verdienste van een kameralistische boekhouding waarbij de daadwerkelijke ontvangsten en uitgaven worden afgezet tegenover de geraamde ontvangsten en uitgaven, is dat op deze wijze de parlementaire begrotingsbevoegdheid om te controleren of de begrotingsmiddelen worden gebruikt voor het doel waarvoor ze werden goedgekeurd, ontegensprekelijk het beste wordt gewaarborgd.

In het geval van een dubbele boekhouding die echter kosten en opbrengsten registreert in plaats van ontvangsten en uitgaven, waarbij zelfs niet-kaskosten zoals afschrijvingen en voorzieningen mee in het resultaat worden opgenomen, is een rapportering over het gedurende een bepaald begrotingsjaar gevoerd beleid al heel wat minder evident - om niet meteen de term “verwarrend” te gebruiken.

Met dit algemeen pleidooi wil ik echter ook niet de indruk wekken dat er niets ten gunste kan, mag of moet veranderen. Integendeel. Het is evenzeer een feit dat sommige financiële en boekhoudkundige aberraties die wij in het verleden reeds hebben meegemaakt in de overheidsomgeving, kunnen worden verhinderd door een systeem van dubbele boekhouding of althans door bepaalde aspecten ervan. Vanuit die optiek meen ik dan ook te mogen stellen dat dergelijke boekhoudhervormingen dan ook het beste en bij prioriteit worden doorgevoerd in organisaties wiens taken en werkomgeving nauw aansluiten met de concurrentiële bedrijfswereld.

Uit wat voorafgaat, mag in ieder geval worden geconcludeerd dat ik geen pleitbezorger ben van een polariserende discussie die aanstuurt op het finaal maken van een binaire keuze. Het is geen keuze tussen een of nul. Veel beter lijkt het mij bij deze discussie na te gaan op welke wijze de informatie- en controlesystemen verder kunnen worden ontwikkeld en omgeturnd van een eenvoudige registratie van verrichtingen tot een systeem dat ook de economische en beleidsmatige gevolgen, alsook de gevolgen inzake de vermogenssituatie weergeeft, met daarbij uiteraard voldoende aandacht voor de structurele verschillen tussen een particuliere winstgenererende onderneming en een openbaar bestuur waarbij de overheidstaken niet gericht zijn op winst, maar waarbij de handelingen van een openbaar bestuur worden geïnspireerd en geïnitieerd vanuit het zogenaamd primaat van de politiek.

Cultiveer daarom ook niet langer de gedachte dat de boekhoudkundige werking van een overheidsomgeving identiek kan worden gemaakt aan de boekhoudkundige werking van private bedrijfseconomische omgevingen.

Dit gezegd zijnde, keer ik terug naar mijn eerdere uitgangspunt als ervaringsdeskundige. Ook op het lokale overheidsniveau zoals gesteld bij de Vlaamse steden en gemeenten en de OCMW's, werden tijdens de voorbije twee decennia ingrijpende boekhoudkundige hervorming doorgevoerd in de richting van een bedrijfseconomische dubbele boekhouding, doch echter ook niet altijd met onverdeeld succes.

Als dan wordt gevraagd naar het waarom, worden nogal vaak bepaalde steeds weerkerende pijnpunten naar voren geschoven zoals het gevolg van een onderschatting van de nodige capaciteit en van de in te zetten budgettaire middelen, het niet of verkeerdelijk inschatten van bestaande gebruikersbehoeften, het onderschatten van het veranderingsmanagement en de weerstand tegen veranderingen vanuit de klassieke toezichtsorganen, de angst om private consulenten binnen te halen of het ontbreken van een conceptueel boekhoudkader voor overheden.

Ofschoon ik de gegrondheid van bepaalde van deze argumenten in twijfel trek, zijn er ook argumenten bij die ik vanuit mijn persoonlijke ervaring wel ter harte neem. Ik doe dat om gegronde redenen. Meer bepaald draag ik nog steeds een bijna traumatische ervaring naar aanleiding van de invoering van de bedrijfseconomische boekhouding binnen de Vlaamse Gemeenschap, uitgerekend op het moment dat ik midden 2001 moest aantreden in mijn functie van Vlaams minister van Financiën en Begroting. De aanvankelijke, budgettaire inschatting van 7,5 miljoen euro deinde uiteindelijk uit naar een bedrag van meer dan 35 miljoen euro, dat ex post door het Rekenhof werd vastgesteld.

Wat het conceptuele boekhoudkader betreft, werd met het zogenaamde IPSAS, wat staat voor International Public Sector Accounting Standards, ongetwijfeld een verdienstelijke poging gedaan. Het is echter zeker ook niet alleenzaligmakend. Immers, doordat het IPSAS integraal vanuit een bedrijfsboekhouding vertrekt, gefocust op financiële ex post-rapportering, krijgt men een geheel andere finaliteit.

Bedrijven horen nu eenmaal heel nauwkeurig hun resultaten en hun vermogenssituatie volgens vastgestelde standaarden in kaart te brengen. Immers, enerzijds horen hun klanten en hun leveranciers te weten of zij een financieel betrouwbare leverancier of klant voor zich hebben die in staat is zijn financiële verplichtingen op korte, middellange en lange termijn integraal na te komen en anderzijds moet de fiscus op die manier een correcte taxatie kunnen doorvoeren. Zij hoeven daarentegen niet aan te geven wat hun intenties voor de toekomst zijn. Integendeel, strategie is een concurrentieel bedrijfsgeheim.

Geachte aanwezigen, bij de overheid is dat exact omgekeerd. Het ex ante-gegeven, de hoeksteen van de parlementaire democratie, vereist een uitgesproken en gedetailleerde inzichtverlening in de voorziene, beleidsmatige planning, terwijl, omgekeerd, weinigen twijfelen aan de liquiditeit en de solvabiliteit van een overheid, inzonderheid de Vlaamse overheid, teneinde haar financiële verplichtingen te allen tijde na te komen. Bovendien is het de overheid zelf die niet aan taxatie is onderworpen.

Het duidelijke verschil in finaliteit wil ik afsluiten via een mijns inziens heel illustratief voorbeeld van een recent, boekhoudkundig fraudegeval dat internationaal zeer verstrekkende gevolgen heeft gehad, meer bepaald de zaak-Enron.

Bij Enron werden namelijk gedurende jaren de balans en de resultatenrekening veel rooskleuriger voorgesteld dan zij in werkelijkheid waren en dat door toekomstige vorderingen vervroegd in te boeken en bijgevolg het jaarresultaat te flatteren. Daardoor werden de aandeelhouders misleid omtrent de werkelijke, economische situatie, het winstpotentieel van de onderneming en de beurswaarde.

Ofschoon een vergelijkbare fraude in een overheidsboekhouding totaal zinloos zou zijn, tenzij in een poging om het begrotingsresultaat van een jaar wat op te krikken, ben ik ervan overtuigd dat dergelijke fraude in een kameralistisch boekhoudsysteem onmogelijk is zonder onmiddellijk te worden gedetecteerd, aangezien daarin uitsluitend effectieve kasverrichtingen worden geboekt. Met andere woorden, laat ons dus niet het kind met het badwater weggooien.

De vraag die we vandaag willen beantwoorden, is de volgende. Welk traject heeft Vlaanderen ondertussen afgelegd? Ik denk te mogen stellen dat Vlaanderen een tijdje aanvoerder is geweest in het peloton inzake omvorming naar een dubbele boekhouding, maar dat sinds de invoering van het nieuwe Orafinsysteem in 2001 waarbij wij werden geconfronteerd met een aantal problemen, we ons wat hebben laten terugzakken. De collega van Brussel heeft met genoegen de fakkel overgenomen.

Het was inderdaad op vraag van de Vlaamse regering dat op het Overlegcomité tussen de federale regering en de regeringen van Gewesten en Gemeenschappen van 4 oktober 2006 de federale overheid werd verzocht om de oorspronkelijk vooropgestelde datum van inwerkingtreding van de algemene bepalingen, met name 1 januari 2007, te verschuiven naar een door de Koning vast te stellen datum. Na bespreking in een interfederale technische werkgroep werd deze uitstelmogelijkheid echter beperkt tot 1 januari 2010. Dit is ondertussen zo opgenomen in artikel 11 van de federale programmawet van 27 december jongstleden.

U zult zich ongetwijfeld afvragen waarom we om dit uitstel hebben verzocht. De wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die gelden voor de begrotingen, de controle op de subsidies en de boekhouding van de Gemeenschappen en Gewesten, alsook voor de organisatie van de controle door het Rekenhof, vormt de rechtsgrond voor het Vlaamse comptabiliteitsdecreet van 7 mei 2004 dat, samen met het kaderdecreet Beter Bestuurlijk Beleid en het decreet Strategische Adviesraden, de basis vormt voor de in volle uitvoering zijnde ingrijpende administratieve hervorming van de Vlaamse overheid, gekend onder de naam Beter Bestuurlijk Beleid.

Ofschoon binnen de Vlaamse Gemeenschap het comptabiliteitsdecreet op 7 mei 2004 werd bekrachtigd, heeft de Vlaamse regering er tezelfdertijd voor geopteerd dit nieuwe comptabiliteitsdecreet niet onmiddellijk in werking te stellen, integendeel zelfs. Zij heeft eraan gehouden een traject te volgen waarbij de administratieve hervorming, met name de opsplitsing van het ambtelijk bestuursapparaat in nieuwe beleidsdomeinen en agentschappen, eerst wordt geïmplementeerd in het huidige boekhoudsysteem, waarbij zowel een economische als een begrotingsboekhouding worden bijgehouden. Deze transitie zal zijn geïmplementeerd vanaf de begrotingsopmaak 2008. Zoals gesteld, gebeurt deze transitie met inachtneming van de huidige regels, gebaseerd op de gecoördineerde wetten op de rijkscomptabiliteit. Hierop aansluitend werd de datum van inwerkingtreding van het Comptabiliteitsdecreet op een gelijklopende wijze verschoven en komt het nu aan de Vlaamse regering toe om de definitieve inwerkingtreding van het comptabiliteitsdecreet bij besluit vast te stellen.

Deze wijziging gebeurde recent bij artikel 98 van het programmadecreet van 22 december 2006.

Wij hebben er als Vlaamse regering aldus uitdrukkelijk voor geopteerd om de verandering een voor een door te voeren en niet gekozen voor wat ik noem een big-bangscenario met alle potentiële risico’s van dien. Deze omschakeling naar de nieuwe BBB-structuur gelijktijdig gepaard laten gaan met een dergelijk ingrijpende wijziging, zoals bepaald in het comptabiliteitsdecreet, leek de Vlaamse regering net iets te veel van het goede.

De Vlaamse begroting 2008 zal dan ook de eerste begroting zijn die volgens de nieuwe structuur van de 13 beleidsdomeinen zal worden opgesteld in plaats van de vroegere 7 departementen. De technische aanpassingen hiervoor in het bestaande Orafinsysteem worden dit jaar uitgevoerd.

Ook de ervaringen met de invoering van de economische boekhouding en het nieuwe financiële systeem Orafin hebben deze beleidskeuze uitdrukkelijk mee bepaald. Orafin, met zijn vele interfaces en maatwerk, werd uiteindelijk niet alleen een zeer duur systeem, maar bovenal ook een technisch weinig flexibel systeem dat bovendien voortdurend aanleunt tegen zijn eigen maximale gebruikslimieten en capaciteit. Ook het Rekenhof maakte dienaangaande reeds een zeer kritisch rapport met als aanbeveling zeer omzichtig te zijn bij de overstap naar een nieuw financieel systeem.

Zodra de BBB-structuur ook in de begroting zal zijn geïmplementeerd, zal een stap verder worden gezet en zal worden onderzocht hoe en onder welke vorm de invoering van een dubbele boekhouding kan worden gerealiseerd tegen 2010. Een van de aspecten die op dat moment wel in overweging moet worden genomen, is het feit dat er zeker een financieel voordeel verbonden is aan het voeren van een dubbele boekhouding. De standaard informaticatools, die momenteel op de markt voorhanden zijn - zeg maar de boekhoudsoftwarepakketten - en die gebaseerd zijn op een dubbele, economische boekhouding, zijn veel goedkoper dan het opnieuw moeten laten ontwikkelen van een op maat gemaakt financieel systeem, al dan niet gebouwd als een upgrade van de bestaande versie.

Vanuit onze overheidsomgeving lijkt het mij evenzeer noodzakelijk te pogen in een maximale afstemming te voorzien met het door Europa aan zijn lidstaten opgelegde ESER 95-stelsel teneinde hun begrotingsrapportering voor te leggen, uitgedrukt op basis van geconsolideerde ESER 95 vorderingssaldo's. Gelet op de verplichting om aan Europa te rapporteren, conform dit Europese stelsel van economische rekeningen, kan men er best voor zorgen dat dit eenvoudig kan worden afgeleid uit de gevoerde, al dan niet dubbele, boekhouding teneinde dubbel werk te vermijden door het parallel moeten voeren van verschillende vormen van boekhouding.

Op dit vlak hebben wij binnen de Vlaamse overheid toch al wat praktijkervaring opgedaan, namelijk via onze zogenaamde VOI's, Vlaamse Openbare Instellingen, zoals bijvoorbeeld de VRT, De Lijn, de VDAB en Kind & Gezin. Sinds het besluit van 1997 voeren zij allemaal een dubbele, economische boekhouding. Desondanks moeten zij, teneinde een correcte ESER-consolidatie mogelijk te maken, tevens rapporteren in een ESER-vorderingssaldo. Tot op heden, voor degenen die eraan twijfelen, is gebleken dat dit veel moeizamer verloopt dan men op het eerste gezicht zou mogen verwachten.

Ik zou dan ook willen besluiten met een pleidooi voor vooruitgang maar dan met de nodige omzichtigheid en vooral bezinning. We hebben hier immers niet te maken met wat ik daarstraks een binaire keuze noemde. Zowel de kameralistische begrotingsboekhouding, die kasverrichtingen registreert, als de dubbele economische boekhouding, die vorderingen registreert, heeft voor- en nadelen, sterkten en zwakten.

Essentieel voor een overheid is echter het verschil in finaliteit. Het is vanuit die finaliteit dat we zullen moeten pogen het beste van beide tot een nieuw functioneel geheel om te turnen, met respect voor en afstemming op twee uitdrukkelijke randvoorwaarden, zijnde enerzijds de parlementaire begrotingsbevoegdheid ex ante en ex post en anderzijds de door Europa opgelegde verplichting om te rapporteren op basis van een geconsolideerd ESER-vorderingssaldo.

De voorzitter: Ik dank minister Van Mechelen voor zijn interessante uiteenzetting. We gaan nu luisteren naar de heer Guy Vanhengel, minister van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest belast met Financiën, Begroting, Externe Betrekkingen en Informatica.

01.10 Guy Vanhengel: Mijnheer de voorzitter, beste collega’s, dames en heren volksvertegenwoordigers, dames en heren, sta mij toe, mijnheer de voorzitter, u te bedanken om ons hier het woord te verlenen op deze belangrijke bijeenkomst, ook al omdat het een regionaal minister toelaat om eens de Kamertribune te betreden, wat een heel apart en aangenaam gevoel geeft.

Permettez-moi tout d'abord de vous remercier vivement pour votre invitation à venir m'exprimer devant votre commission. Il est en effet toujours agréable, dans le cadre de notre État fédéral, de confronter les idées, de comparer les pratiques. Notre fédéralisme d'union est aussi un fédéralisme d'émulation où chacun peut profiter des expériences de l'autre, dans le souci de l'intérêt général.

La comptabilité publique, qui constitue le sujet de ce jour, est une matière qui nécessite l'attention de tous. Sans règles comptables claires, pas d'estimation fiable de nos moyens et de nos dépenses, pas de vision crédible de notre patrimoine et, surtout, pas d'information certaine à destination des citoyens.

Ook al is de rijkscomptabiliteit zeker een technische materie, onverteerbaar volgens sommigen, toch is zij de kern van de bekommernis van de uitvoerende en de wetgevende macht. Zij verschaft inderdaad aan de bevolking in principe een exact inzicht in de manier waarop het overheidsgeld wordt gebruikt. De burger-kiezer neemt zijn recht ter harte om zijn leiders ter verantwoording te roepen op basis daarvan. De Verklaring van de Rechten van de Mens en van de Burger van 1789 vormt trouwens, met de artikelen 14 en 15 ervan, de kern zelf van de band van vertrouwen die moet bestaan tussen de maatschappij en de openbare wereld. Het gebruik van transparante en moderne boekhoudkundige regels maakt dat sommige weldaden van de democratie worden gewaarborgd, zijnde echtheid, eerlijkheid en doeltreffendheid.

In dat opzicht staan wij vandaag op een kruispunt. De overheidscomptabiliteit is op zoek naar een tweede adem, op alle gezagsniveaus. Ik meen te mogen zeggen dat zij een erg verfrissende tweede adem heeft gevonden in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

Le quotidien "L'Écho", décrivant le dernier Cahier d'observations de la Cour des comptes, proclamait dans un grand titre le 7 novembre dernier que: "L'État a une comptabilité désuète". Notre capitale, elle, à la différence du fédéral, ne risque pas un diagnostic aussi sévère tant elle a joué un rôle précurseur en la matière.

Dès 1999, nous avons fait le choix de nous doter d'une comptabilité en partie double tout en conservant une comptabilité budgétaire complète. Les raisons de ce choix sont simples: l'intérêt d'une comptabilité double dite générale n'est plus à démontrer. Elle permet par l'inscription double, en débit et en crédit, de donner une image plus fidèle des avoirs de la Région et de ses interactions avec les différents acteurs qui sont en relation avec elle.

Zij geeft ook op eender welk tijdstip de staat van onze thesaurie weer, van ons patrimonium, onze schuldvorderingen en onze schulden, wat een gewone boekhouding maar op onvolmaakte manier doet. Het boekhoudkundig plan dat wij gebruiken is het fameuze genormaliseerde minimum boekhoudkundig plan van 1975. Ik voeg eraan toe dat de invoering van de algemene boekhouding in Brussel er is gekomen dankzij de steun van software van het type ERP, die heeft bijgedragen tot een automatisering van de boekhoudkundige en financiële verrichtingen. Sedertdien heeft de wet van 16 mei 2003 tot vaststelling van de algemene bepalingen die van toepassing zijn op de begrotingen, de controle op de subsidies en de boekhoudingen van de Gemeenschappen en de Gewesten, evenals de organisatie van de controle door het Rekenhof, de keuze die wij reeds hadden gemaakt alleen maar bevestigd.

Ik zou echter wel enkele woorden willen zeggen over die wet die al zoveel inkt heeft doen vloeien.

Het van kracht worden van die tekst, in principe vastgelegd op 1 januari 2004, kon op vraag van een van de betrokken deelgebieden – u hebt het daarnet gehoord – uitgesteld worden tot 1 januari 2007. Met de recente programmawet van 27 december 2006 werd die datum zelfs, op verzoek onder meer van Vlaanderen, opgeschoven naar 1 januari 2010.

Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest noch ons tweelingbroertje in Brussel, de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, hebben gebruik willen maken van de mogelijkheid tot uitstel die de federale wetgever ons had verleend. Per 1 januari 2006 voor het Gewest en op de eerste dag van dit jaar voor de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, werd de wet van 16 mei 2003 inderdaad integraal van toepassing. De tekst, die hoewel kort en bondig een grote betekenis heeft, was voor ons de gelegenheid om ons boekhoudkundig en budgettair recht volledig te hervormen. Ik heb nu, dankzij deze studiedag, vernomen dat men in Vlaanderen eerst het beter bestuurlijk beleid heeft willen implementeren, om dan de boekhouding aan te passen. Zoals u weet, is het beleid in Brussel volkomen perfect en dus konden wij meteen starten met het implementeren van de boekhoudkundige regels.

Het is door twee ordonnanties, een van 23 februari 2006 voor het Gewest en een andere van 21 november 2006 voor de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, die met eenparigheid goedgekeurd werden door het Parlement en de Verenigde Vergadering, dat de aanvullingen bij de verplichte bepaling van de wet van 16 mei 2003 tot stand zijn gekomen en onze manier van werken werd bepaald. Zonder in details te treden van de ordonnanties, die elk op zich uit een honderdtal artikels bestaan, wil ik u kort een overzicht geven van wat er nieuw in is.

En ce qui concerne la comptabilité, tout d'abord, la tenue d'une comptabilité en partie double en liaison avec la comptabilité budgétaire est bien entendu confirmée. Nous en avons profité pour généraliser aux dépenses et aux recettes la notion de "droit constaté" en consacrant le principe de séparation des fonctions entre ordonnateur, comptable trésorier – chargé de manipuler les fonds – et le comptable lui-même en charge de la passation des écritures.

La procédure de recettes et de dépenses, axée sur la liquidation, a été repensée à la suite de l'abandon du visa préalable de la Cour des comptes. Cet abandon nous a également conduits à développer notre système de contrôle interne qui a pour vocation de maîtriser les risques inhérents aux fonctions administratives. Pour ce faire, le rôle du contrôleur des engagements et des liquidations a été renforcé, ainsi que celui de l'inspecteur des Finances. Par ailleurs, les contrôles comptables de bonne gestion financière ont été définis précisément et circonscrits avec minutie.

Sur le plan budgétaire, nous avons voulu revaloriser le travail parlementaire. Les documents budgétaires fourniront désormais plus d'informations pertinentes. Un rapport sur l'utilisation des crédits sera dressé chaque année et devra s'inscrire dans le plan pluriannuel adopté au début de chaque législature. En outre, nous ne travaillons plus qu'en crédits dissociés.

Wij hebben dus alleen nog gesplitste kredieten.

Elle permet aussi aux parlementaires d'avoir une meilleure vision des crédits qu'ils votent. En effet, l'ensemble des anciens crédits non dissociés et reportés à l'exercice suivant apparaissent désormais visiblement dans le budget. De plus, ces nouvelles règles seront d'application à tous les organismes situés dans notre périmètre de consolidation, le fameux secteur 13/12 du SEC 95 afin d'assurer une meilleure cohérence et une comparabilité optimale des données.

Er moeten algemene, geconsolideerde rekeningen worden geopend voor alle deelgebieden die onder de ordonnantie vallen. Het Rekenhof zal die moeten echt verklaren naar het voorbeeld van de opdracht van het Rekenhof in Frankrijk.

U kunt vaststellen dat de wet van 16 mei 2003 helemaal geen probleem vormt, maar een ideale springplank is om in Brussel moderne, ambitieuze, boekhoudkundige en budgettaire regels te introduceren.

Een echt probleem moet echter nog worden geregeld, namelijk het probleem van het ontbreken van een genormaliseerd, boekhoudkundig plan.

Artikel 5 van de wet van 16 mei 2003 belast de federale regering met de voorbereiding van een koninklijk besluit in die zin. De tekst zou via de wet van 22 mei 2003 van toepassing moeten zijn op de federale deelgebieden en ook op de federale Staat. Terwijl er nu al een afgewerkt ontwerpbesluit bestaat, dat door de normalisatiecommissie van de Rijkscomptabiliteit werd opgemaakt, blijft de regering een beetje in gebreke om de tekst aan te nemen, in weerwil van ontelbare herinneringen van mijn kant en van de vaste engagementen van onze lieve collega, de minister van Begroting, die ons belooft de situatie snel te zullen regelen.

Il ne me revient pas de juger les raisons de la carence de l'exécutif national. Néanmoins, à la lecture de vos travaux et des éléments communiqués par le gouvernement, j'ai pu constater que la mise en place de nouvelles règles comptables se heurterait, aussi au niveau fédéral, à diverses difficultés tant pratiques que financières, d'où le refus d'adopter, jusqu'à présent, ce plan comptable.

Cependant, ces difficultés ne devraient en aucun cas avoir de répercussion sur la Région de Bruxelles-Capitale et sur la Commission communautaire commune. Ces deux entités fédérées se retrouvent donc dans une situation un peu paradoxale: celle d'être lésées par le fait d'avoir appliqué à temps les dispositions adoptées à un autre niveau de pouvoir.

Ik betreur die juridische lacune, die ons niet kan worden aangewreven. Er zijn nochtans oplossingen om die leemte aan te vullen, zonder iemand moeilijkheden te berokkenen. Over die oplossingen zullen we het ongetwijfeld de komende maanden hebben in onze verschillende technische commissies.

Dames en heren, langer wil ik het vandaag niet maken. Ik meen te hebben gewezen op de Brusselse dynamiek inzake rijkscomptabiliteit. Dankzij de dubbele boekhouding en ook alle andere bijkomende elementen, waarvan ik u een bondig overzicht heb gegeven, kan Brussel er trots op zijn te beschikken over een duidelijke, volledige en vooral doeltreffende regelgeving. Ik dank u voor uw aandacht.

De voorzitter: Ik dank de heer Guy Vanhengel, minister van de Brusselse Hoofdstedelijke regering.

Na het woord te hebben gegeven aan de verantwoordelijken van de gewestelijke overheden, hebben wij een laatste luik ingelast met drie vertegenwoordigers die uiteindelijk de dubbele boekhouding hebben zien ingevoerd worden in de regio waarin zij verantwoordelijkheid dragen. Wij hebben drie personen uitgenodigd: de heer Thoulen, directeur van de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de heer Leroy, afgevaardigde van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten en de heer Huart, voorzitter van de Fédération Wallonne des Receveurs Locaux.

Het woord is aan de heer Thoulen.

01.11 Marc Thoulen: Monsieur le président, je tiens avant toute chose à vous remercier pour cette invitation à la tribune. C’est un honneur pour notre association mais c’est aussi un fameux défi car 15 minutes, ce n'est pas grand-chose pour présenter cette réforme d'envergure qui a secoué le monde communal pendant une dizaine d'années, sinon plus.

Puisque le contenu de la réforme a été si brillamment présenté, j'ai choisi de me concentrer sur deux aspects latéraux, d'une part, sa mise en place, puisque j’ai eu l’honneur d’accompagner la conception et la mise en place de la réforme, et, d'autre part, son évaluation, dix ans après, évaluation acquise au contact des communes qui sont nos membres. Ne vous attendez pas à un exutoire de frustrations accumulées ni à un hommage de circonstance. J'entends que mon témoignage puisse servir à l'éventuelle transposition de la réforme à l'État. C'est là l'unique point focal de cet exposé.

À vous parler franchement, dans les années nonante, les communes bruxelloises et leur association nourrissaient des craintes sérieuses sur les possibilités concrètes de mise en œuvre de la réforme, sur ses coûts cachés, et sans nous voiler ici la face, beaucoup de scepticisme sur ses résultats. Qu’en est-il aujourd'hui?

Je vais d’abord évoquer la question de la mise en place, avec en premier la question des moyens.

Dans le contexte d'assainissement de l'époque (qui est hélas toujours d’actualité à Bruxelles), dans un contexte bloqué en termes de recrutement et de remplacement du personnel, comment faire face aux défis de la réforme? On nous disait que l’informatique arrangerait tout, en automatisant les opérations, et que le reste se règlerait par la formation du personnel.

La réalité est que ça ne s’est pas vraiment passé comme ça, et ceci pour deux raisons.

La première était l’énorme charge de travail requise au départ de la réforme par l'inventaire du patrimoine et sur laquelle l’informatique n’était guère d’utilité. Cet inventaire a été très dur, spécialement dans les grosses entités et dans les entités urbaines dont les communes bruxelloises sont typiques. Il a causé beaucoup de sueurs, beaucoup de travaux complémentaires que le personnel a, la plupart du temps, pris sur lui-même – il faut le souligner car ce ne sera pas forcément transposable à une échelle plus grande. Souvent aussi il a souffert de délais, plus rarement de bâclage, heureusement sans trop de conséquences, comme on le verra plus tard.

La seconde raison tenait à la formation. Non que l’aide ne fut pas présente – au contraire, les formations offertes par le Secrétariat à la Réforme et le Crédit Communal de l’époque ont été appréciées –, mais les services communaux ont quelquefois rencontré des difficultés à se former. Les agents les plus âgés dans les services communaux ont parfois eu du mal à s’initier aux arcanes de la nouvelle comptabilité, si bien qu'il a fallu faire appel à d'autres personnes, anticipant de la sorte la mise à la retraite du personnel déjà en place. D’une certaine manière, cela tombait bien puisque cela coïncidait avec les travaux exceptionnels et uniques de l’inventaire de départ. Un surcoût temporaire en personnel s’est donc effectivement présenté.

Quant à l’informatique, on peut reconnaître aujourd'hui qu’elle a rempli le rôle qui lui était assigné, à savoir automatiser les opérations, si bien qu’à long terme, on n’a pas observé de gros changements dans les effectifs. J’ajouterai que le recours forcé à l'informatique a contribué à moderniser l'appareil administratif dans son ensemble. Cela a été la porte ouverte à d'autres applications. Cet élément de progrès contrebalance nettement, pour moi, les coûts supplémentaires qui ont dû être consentis au niveau local – sans aide financière conséquente des niveaux supérieurs, il faut bien le dire.

Mais voilà, là comme ailleurs, le prix s’oublie, la qualité reste, et tout mis ensemble, informatique, formation et efforts du personnel ont permis, à moyen terme, d’absorber la réforme quantitativement et qualitativement.

Ceci étant dit, la mise en place, ce n’est pas qu’une question de moyens, c’est aussi le fruit d’un travail interactif de conception. Ici sont apparues d’autres difficultés, que je voudrais mettre en évidence parce qu’elles me paraissent devoir nous servir de leçon.

On se rappelle que cette réforme a été largement promue dans les milieux des receveurs régionaux, c'est-à-dire au départ de petites entités, et c'est donc tout naturellement dans de petites entités que la réforme a été testée à ses débuts. On n'a pas aperçu alors la complexité qui serait celle de cette comptabilité et plus particulièrement des méthodes d'évaluation du patrimoine quand on passerait à des entités plus grandes, notamment des entités urbaines. Partant du postulat que tout était à inventorier, dans une conception managériale très proche de celle d’une entreprise privée, on s'est retrouvé devant une masse monstrueuse à inventorier, quantitativement mais aussi parfois dans sa complexité (plaques d’égout, armoires électriques, œuvres d’art, assiettes de voirie, avec, s'il vous plaît, réévaluation annuelle). Autant d’objets nombreux, souvent délicats à estimer, et dont l’estimation ne paraissait pas forcément utile à la gestion de la chose publique.

Quoiqu’il en soit, la phase de test a été étendue trop tardivement aux grandes entités et c'est là que le bât a blessé.

Il y a ici, selon moi, une leçon à retenir pour l'accomplissement des tests de toute autre mise en place d'une comptabilité de ce type.

Par ailleurs, je voudrais aussi évoquer les hésitations qui ont accompagné la conception de la réforme et qui ont aussi pesé sur son introduction: d'abord, celles touchant aux règles d'évaluation du patrimoine, pour lesquelles des changements sont intervenus, parfois dans le courant des opérations pilotes, où des calculs ont dû être refaits; ensuite, des hésitations touchant à la comptabilité budgétaire et à son intégration avec la comptabilité générale. Ces hésitations n’étaient pas tout à fait oubliées au moment de l’entrée en vigueur de la réforme et ont probablement nourri les divergences qui sont apparues, par la suite, entre communes et CPAS des trois Régions.

Venons-en à l'évaluation.

Je souhaite souligner d’emblée un point résolument positif: lorsque le fédéral a passé la main aux Régions, d’aucuns s’attendaient à l’effondrement du "château de cartes". Il n'en a rien été. En effet, nonobstant ses défauts, la réforme était suffisamment mûre et le flambeau a été à la fois bien transmis et bien reçu. Il faut savoir gré aux uns et aux autres d'avoir continué à jouer dans la même pièce, quand bien même le scénario en avait été changé.

La nouvelle comptabilité fonctionne, ce qui ne signifie pas qu’il n’y a rien à dire, et en particulier sur ses aspects patrimoniaux, tenus pour être à la base du nouveau système, ni sur ses possibilités analytiques, présentées comme son aboutissement, la cerise sur le gâteau de la réforme.

Pour ce qui est de l’aspect patrimonial, on se rappelle, et c'est la seule caricature que je m’autoriserai ici, que la réforme a été largement initiée dans des petites communes communément et gentiment dites "à petits sapins", c'est-à-dire des entités qui ont à gérer un patrimoine privé important, ce qui a contribué à donner son poids à cet aspect de la réforme.

J'ai évoqué tout à l'heure le problème posé à l’inventaire par la complexité et la taille des grandes entités urbaines, problème perçu tardivement et l’utilité relative d’une évaluation intégrale et détaillée du patrimoine, au regard du travail demandé.

À cet égard, j’entends parfaitement que le passage à des règles de bilan est un passage obligé pour gérer un patrimoine privé, mais elles ne sont finalement que d'une utilité très relative pour gérer un patrimoine public, donc à usage public.

On a quelquefois dit que la nouvelle comptabilité communale avait, comme le Canada Dry, le goût de la comptabilité privée, la saveur de la comptabilité privée, mais qu’elle n’était pas la comptabilité privée parce que les pouvoirs publics ne sont pas des entreprises privées. Quelque part, c'est heureux, si l'on réalise que l'inventaire de départ a quelquefois été fait à la va-vite, si l’on considère les règles quelquefois hussardes d’évaluation ou de réévaluation. Il est heureux donc, que la gestion patrimoniale n'ait pas eu plus d'impact sur la politique d'investissement des pouvoirs locaux.

Mais alors, à quoi sert-elle? Par exemple, à faire apparaître les effets désastreux sur le patrimoine immobilier d'une commune d'une politique d'assainissement qui ne prendrait en compte que la compression des frais de fonctionnement, qui économiserait sur le personnel d'entretien et qui, pour réduire la dette, cesserait d'investir dans les réparations. Vision positive de la réforme, quoiqu'un peu théorique, parce que les règles d'évaluation du patrimoine peuvent fort bien à leur tour créer des écarts entre résultats budgétaire et comptable qui ne révèlent pas forcément une véritable variation de valeur et qui ne peuvent dès lors pas être considérés comme des signes de gestion.

À ceci, je veux apporter un correctif important: l'introduction d’un bilan offre le cadre conceptuel, inexistant jusque-là mais néanmoins indispensable et incontournable pour établir des calculs analytiques. Ceci permet de mener d’ores et déjà certaines analyses, quand bien même la structure comptable n’a pas été a priori conçue pour cela. Car quoi qu’on en ait dit, quoi qu'il se soit dit, les possibilités d’analyse ont été, sont et resteront, pour les communes le but ultime de la réforme.

J’en viens donc à cette comptabilité analytique qui n'a pas été formellement mise en place au niveau fédéral et qui n’a été, jusqu’ici, qu’assez mollement promue par les différentes Régions. Pourtant, on rencontre de plus en plus dans les communes, tant parmi les politiques que les administratifs, un intérêt pour développer des outils de gestion. Des gens sont heureux de pouvoir, avec les outils de la réforme, en combinant les informations des deux comptabilités et en étant quelquefois obligés d’aller les chercher jusque dans les détails des journaux, d’être à même, malgré ce chipotage, de voir plus clair dans les coûts de tel service ou de tel équipement. C'est là un indéniable progrès mais qui n'est malheureusement mis en œuvre que de façon ponctuelle.

Il me reste néanmoins un pincement au cœur de voir qu'on ne s'est pas formellement donné les moyens de pousser jusqu'au bout les avantages que la réforme pouvait apporter. Les aspects analytiques méritaient mieux que de rester une option ardue. On devrait se donner les moyens de les promouvoir, nonobstant bien sûr, la prudence de rigueur à leur emploi par la tutelle.

Je terminerai par deux considérations d'ordre général.

D’abord, il me faut bien déplorer le monde perdu, celui de l’unité. Avec le passage du témoin aux Communautés et Régions, les règles se sont différenciées au point qu'aujourd'hui, la comparaison, sur base de la comptabilité générale, entre les entités locales des unes et des autres, n'aurait plus qu'une valeur toute relative. Très franchement je le regrette, car même si je ne fais pas de fixation sur ce genre de comparaison – ne serait-ce que parce que nous savons tous que communes et CPAS travaillent sur des réalités socio-économiques fort peu comparables –, je ne vois décidément pas de raisons objectives pour avoir édicté des règles différentes.

La seconde a trait à la gestion. Je commence par les nomenclatures. Pourquoi diable a-t-on voulu que plan budgétaire et comptable soient à ce point identiquement détaillés?

Le budget est avant tout le reflet en chiffres d'un projet de gestion qui rend compte du mandat donné au collège par le conseil. Il est parfaitement concevable que le degré de détail de ce mandat n'aille pas aussi loin que ce que réclame la comptabilité générale. La rigueur de la gestion peut parfaitement se satisfaire d'un plan budgétaire minimal pour autant que le plan comptable soit suffisamment détaillé. Ce qui, en passant, offrirait l'ouverture analytique qui manque encore à la réforme.

Avec un plan comptable minimal, imposé centralement, on a perdu à la fois l'occasion de simplifier la gestion budgétaire et celle d'ouvrir le champ au développement analytique. Par ailleurs, chacun sait que la spécialisation budgétaire pousse davantage les dépenses à la hausse que l'utilisation d'enveloppes globales. L'économie d'une réforme qu'on a faite ici n'a peut-être pas fait celle des deniers publics.

Ensuite, la prévision pluriannuelle des dépenses est aujourd'hui mieux servie qu'auparavant par les possibilités de report. Il reste qu'on n'a pas osé appliquer les mêmes techniques aux recettes, en particulier parce qu'en matière fiscale, une recette due ne se reporte pas parce qu'elle ne paraît pas sérieusement reportable. En revanche, qu'une dépense puisse l'être crée une asymétrie que je regrette parce qu'elle limite les possibilités de mener, au départ de la comptabilité, le suivi pluriannuel des projets qui engagent à la fois recettes et dépenses. En matière fiscale, le vrai problème des prévisions se situait ailleurs, notamment en matière d'additionnels, phénomène connu, mais on a préféré casser le thermomètre plutôt que d'envisager de traiter le malade.

Ma dernière remarque touchant à la gestion concerne les investissements pour lesquels on a maintenu l'amortissement financier en dépenses courantes. C'est là une singularité venue du fait qu'on n'a pas voulu toucher aux méthodes traditionnelles du budget, mais on peut, avec le passage du temps, se demander s'il n'aurait pas mieux valu moderniser celui-ci plutôt que d'adapter le nouveau à l'ancien. Mais, surtout, sachant qu'un couvercle de toilette dure plusieurs années, son remplacement sera considéré comme un investissement et, dès lors, soumis à des procédures inutilement lentes et lourdes de décision et d'exécution.

Poussée à l'extrême, orthodoxie comptable et bonne gestion ne font pas bon ménage. Nous sommes en gestion publique et les règles de procédure ne sont pas non plus celles de l'entreprise privée. Il aurait fallu réfléchir à ce problème pas uniquement sur le plan comptable, mais en parallèle avec celui des procédures imposées.

Je tirerai les conclusions en pensant à ce que la réforme a ou n'a pas été pour les communes, non pas à ce qu'elle n'a pas été ou elle aurait pu être pour les communes, mais à ce qu'elle devrait être ou ne pas être dans une éventuelle transposition à l'État.

Si ce devait être le cas, je proposerais qu'on attache, dès le départ, plus d'importance à la comptabilité analytique et, pourquoi pas, qu'on en pousse un peu moins les aspects patrimoniaux. Les relations de tutelle n'étant pas les mêmes au sein de l'État fédéral que ce qu'elles peuvent être entre les Régions et les pouvoirs locaux, les développements analytiques devraient pouvoir y être abordés plus sereinement, tout en n'étant pas forcément plus simples. Par contre, l'évaluation du patrimoine de l'État risque d'être un très gros morceau. Pour ne pas chuter deux fois sur la même pierre, ne faudrait-il pas réaliser qu'une évaluation du patrimoine poussée aux extrêmes, comme s'il s'agissait de l'État comme d'une entreprise privée, n'est pas forcément positive pour son management?

Je suggérerais aussi de réfléchir, en même temps qu'à la réforme de la comptabilité, aux méthodes de gestion qui s'y rapportent et notamment à une éventuelle simplification des nomenclatures, à la gestion des reports inter-annuels, et pourquoi pas, à une approche moins stricte de la notion d'investissement, et, dans sa mise en place, de mieux concevoir la portée et le phasage des tests et surtout, plus encore, de penser la réforme en pensant en même temps aux moyens en personnel (compétence, organisation, logistique).

En conclusion, notre association reste, en dépit de toutes ces critiques, fondamentalement favorable à la réforme intervenue. S'agissant de la transposer à l'État, sous réserve du débat d'opportunité qui n'est manifestement pas clos, elle conseille, en tout cas, de la concevoir avec plus d'audace et d'anticiper davantage ses contraintes de mise en œuvre.

Je vous remercie de votre attention.

Le président: Je vous remercie, monsieur Thoulen.

Ik geef thans graag het woord aan de heer Jan Leroy, de afgevaardigde van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten.

01.12 Jan Leroy: Mijnheer de voorzitter, dames en heren, mijn toespraak zal volgende drie onderdelen bevatten: de gemeenten, de OCMW's en de politiezones.

1. Gemeenten

1.1. Wat?

De Vlaamse gemeenten passen sinds 1 januari 1995 de zogenaamde nieuwe gemeentelijke boekhouding (NGB) toe. Die vindt zijn oorsprong in het KB van 2 augustus 1990. De NGB is een combinatie van twee boekhoudsystemen:

a. een budgettaire boekhouding die de uitvoering van het budget[59] opvolgt. Deze budgettaire boekhouding is een enkelvoudige boekhouding met volgende transacties:

- aan uitgavenzijde: de vastlegging (op het moment van het ontstaan van een verbintenis met een derde; de vastlegging behoudt een stuk krediet definitief voor voor een te verwachten uitgave) en de aanrekening (op het moment van de aanvaarding van de factuur; door de aanrekening is een stuk krediet definitief gebruikt). Op het einde van het jaar kunnen vastleggingen waarop niet is aangerekend, worden overgedragen naar het volgende jaar. Dat kan zonder enige beperking;

- aan ontvangstenzijde: het invorderingrecht, dat wordt geboekt wanneer de schuld van een derde tegenover de gemeente vaststaat.

Merk op dat de inkomende en uitgaande kasstromen (inningen en betalingen) NIET worden geregistreerd in de budgettaire boekhouding. Dat betekent dat het versnellen of vertragen van bepaalde betalingen GEEN invloed heeft op het begrotings- of boekhoudkundig resultaat van een bepaald jaar[60].

De budgettaire boekhouding volgt de structuur van het budget helemaal: met uitgaven en ontvangsten (dus geen afschrijvingen of andere niet-kasbewegingen), met een gewone en een buitengewone begroting[61], met een zeer gedetailleerde indeling via functionele (beleidsdomeinen) en economische (soorten uitgaven en ontvangsten) codes;

b. een algemene boekhouding die, naar het voorbeeld van het vennootschapsboekhouden, een dubbele boekhouding is. Deze algemene boekhouding:

- registreert bepaalde verrichtingen die ook in de budgettaire boekhouding worden geboekt, namelijk:

* bij de aanrekening ontstaan in de algemene boekhouding activa (bij een investering) of kosten, met als tegenboeking een kortetermijnschuld tegenover de leverancier;

* bij de boeking van een invorderingsrecht ontstaan in de algemene boekhouding een vordering en een opbrengst (of verdwijnt er een activum);

- registreert ook de effectieve inningen en betalingen. Aangezien die een tegenboeking van een openstaande vordering of schuld impliceren, hebben die inningen en betalingen geen invloed op het resultaat[62];

- registreert ook niet-kaskosten en –opbrengsten, zoals afschrijvingen, herwaarderingen, enzovoort;

- is niet opgesplitst per beleidsdomein: de gemeente voert de algemene boekhouding dus uitsluitend voor de gemeente als geheel, zonder onderscheid van diensten en dergelijke;

- resulteert in een balans en een resultatenrekening.

1.2. Analyse

Na ruim tien jaar ervaring met de NGB kunnen we volgende elementen ter evaluatie meegeven.

a. Voorafgaand aan deze boekhoudhervorming is onvoldoende de vraag gesteld naar het doel van het boekhouden. Wie heeft nood aan informatie? Aan welke informatie heeft men nood? Welk registratiesysteem is nodig om aan die informatiebehoeften te voldoen? De indruk heerst dat men wel wou meegaan met een internationale tendens om ook voor overheden aan ‘accrual accounting’ te doen, maar de verandering mocht niet te bruusk zijn. Vandaar dat bij de invoering van de NGB het ‘oude’ (de enkelvoudige budgettaire boekhouding) is behouden, en dat er iets nieuws aan is toegevoegd. Dat zorgt ervoor dat:

- de koppeling tussen beide boekhoudingen soms zeer kunstmatig is (zie verder);

- bij heel wat mensen de aandacht vooral gefocust blijft op het bekende, de budgettaire boekhouding dus. Voor beleidsmensen zit er in de budgettaire boekhouding uiteraard ook meer beleidsinformatie dan in de algemene boekhouding (bewaking budgetten, gegevens per beleidsdomein, …).

b. Vooral de balansgegevens die voortvloeien uit de toepassing van de algemene boekhouding leveren een meerwaarde op: het is nu mogelijk om, intra-comptabel, de stand van de schulden (zowel tegenover leveranciers als tegenover banken), de vorderingen, de materieel vaste activa, enz. op te volgen.

c. De invoering van de NGB ging gepaard met een relatief beperkte ondersteuning door de Belgische overheid. Die ondersteuning viel grotendeels weg toen duidelijk werd dat de bevoegdheid over lokale besturen naar de Gewesten zou worden overgeheveld, ook al duurde het nog een hele tijd eer het zo ver was. Het Vlaamse Gewest heeft niet meteen een eigen ondersteuning in de plaats gesteld.

d. Puur technisch bevat het gemeentelijke boekhoudsysteem wel wat anomalieën, mede het gevolg van het feit dat men de kool en de geit heeft willen sparen. We sommen er enkele op:

- Waarderingsregels:

* internationaal is er onenigheid over de waardering van publieke activa (wegen, gebouwen, monumenten, ...). De NGB koos ervoor om alles te waarderen, soms tot in het absurde toe. Een van de belangrijkste knelpunten is de waardering van de grond van de wegen, die eigenlijk niet echt veel economische relevantie heeft;

* de NGB verplicht de gemeenten om gebouwen (naast de afschrijvingen) en gronden jaarlijks te herwaarderen. Zeker voor de gronden van de wegen is dat eigenlijk een absurd systeem. De herwaarderingen komen rechtstreeks in het resultaat terecht, wat uiteraard tot vertekeningen leidt.

- Ontbrekende elementen:

* geen enkele gemeente maakt melding van de hangende pensioenverplichtingen voor uitvoerende mandatarissen en personeelsleden. Naar verluidt komt er over enkele tijd een internationale regel om deze verplichtingen wel uit te drukken (IPSAS). Gemeenten met eigen pensioenreserves nemen ook die reserves niet op in de rekeningen;

* steeds meer gemeentelijke activiteiten worden uitgeoefend door (autonome) gemeentebedrijven, vzw’s en ander verzelfstandigde entiteiten. Toch bevat de NGB geen enkele consolidatiemogelijkheid;

* hoewel het KB van 2 augustus1990 erin voorziet, is er nog steeds geen systeem voor de waardering van voorraden. Dat had moeten worden geregeld via een apart KB, maar dat is nooit gebeurd;

* de boekhouding is ook na de hervorming van 1995 een puur financieel instrument gebleven. Er is geen begin gemaakt met het registreren van andere, niet-financiële, gegevens. Nochtans zijn niet-financiële gegevens vaak even belangrijk voor de beoordeling van het beleid dan de puur financiële.

- Leningen: gemeenten worden verplicht om de aflossingen van leningen als kosten te boeken (weliswaar met een rechtzetting achteraf), wat een aanfluiting is van de regels van het algemene boekhouden. Deze boeking als kosten vindt zijn oorsprong in de band met de budgettaire boekhouding, waar aflossingen bij de gewone uitgaven behoren.

- Minimum algemeen rekeningenstelsel: gemeenten werken niet, zoals vennootschappen, met een minimum algemeen rekeningenstelsel. Wat betreft de economische codes en de kosten en opbrengsten is alles centraal vastgelegd. Alleen voor de indeling in beleidsdomeinen is er een mogelijkheid om zelf wat zaken nader te specificeren. Een dergelijk strikt systeem zorgt er natuurlijk voor dat de boekhoudkundige opvolging van nieuwe zaken (bijvoorbeeld de invoering van maaltijdcheques voor het personeel) onmogelijk wordt, tenzij de regelgever hier voldoende soepel op inspeelt. Omwille van de complexiteit van onze staatsstructuur is dat vrijwel onmogelijk (de regelgever qua boekhouding ligt niet altijd aan de basis van de innovaties die een andere boekhoudkundige opvolging noodzakelijk maken).

e. Positief aan het nieuwe systeem is in elk geval de informatisering. Die heeft ervoor gezorgd dat, althans in het Vlaamse Gewest, regelmatig interessante statistieken over gemeentefinanciën kunnen worden gepubliceerd. Vlaamse gemeenten zijn trouwens verplicht om hun financiële gegevens elektronisch aan het toezicht door te geven.

f. Negatief is dan weer dat de wijze waarop gemeenten hun boekhouding voeren, sterk afwijkt van die van de centrale overheden. Daardoor ontstaat er vaak begripsverwarring. Zo was er naar aanleiding van de federale begrotingsopmaak 2007 in oktober 2006 sprake van een verwacht tekort van de lokale besturen in 2007 van 600 miljoen euro. Nochtans zijn alle gemeenten verplicht om een begroting in evenwicht in te dienen. Alleen wijkt de wijze waarop dat begrotingsevenwicht wordt berekend nogal af van de ESER95-methodologie waarmee de Belgische overheden samen moeten nagaan of ze aan de budgettaire criteria voldoen. Zo is het perfect mogelijk dat een gemeente een begrotingsoverschot heeft, maar toch een negatief saldo vertoont op ESER95-basis, ook het omgekeerde kan.

1.3.En de toekomst?

Het gemeentedecreet[63] bevat de basis voor een nieuw boekhoudsysteem voor de gemeenten. Hoe het er precies zal uitzien, staat vandaag nog niet vast. We weten alleen dat:

- het een volgens de aard en de omvang van de activiteiten passende boekhouding moet zijn, volgens de methode van het dubbel boekhouden (art. 164);

- het de financieel beheerder (nieuwe naam voor de ontvanger) is die wordt belast met het voeren van de boekhouding (art. 93);

- autonome gemeentebedrijven dezelfde boekhouding als de gemeenten zullen voeren (art. 243);

- de Vlaamse regering de boekhoudregels nog moet bepalen (art. 179);

- de boekhouding regels zal bevatten over de consolidatie van de gemeentelijke boekhouding met die van de autonome gemeentebedrijven en extern verzelfstandigde agentschappen (art. 172);

- de jaarrekening zal worden gecontroleerd door een externe audit alvorens die aan de gemeenteraad kan worden voorgelegd (art. 172).

Vandaag is nog niet bekend wanneer de nieuwe boekhoudregels er zullen zijn, noch vanaf wanneer ze zullen moeten worden toegepast.

Ondertussen is het denkwerk rond een zogenaamd ‘conceptueel framework’ wel al een tijdje aan de gang: voor wie registreren we, wat zijn hun informatiebehoeften, hoe en wat moeten we registreren. De boekhouding zal meer nog dan vandaag in relatie staan tot de hele beleidscyclus van plannen, uitvoeren, rapporteren, evalueren en bijsturen en zal mogelijk ook niet-financiële elementen bevatten. Voorts is de kans groot dat alleen de grote lijnen centraal zullen worden vastgelegd, met nadere invulmogelijkheden door de gemeenten zelf. De informatiebehoeften verschillen immers sterk van gemeente tot gemeente.

Het wordt ook een uitdaging om een antwoord te bieden op andere hangende vragen:

- Wat gebeurt er met de hangende pensioenverplichtingen?

- Hoe moeten we omgaan met de waardering van sommige echte publieke activa?

- Komt er ook een consolidatiemogelijkheid met de ruimere gemeentelijke omgeving, bijvoorbeeld inclusief OCMW en politiezone?

- Wat met de ESER-verplichtingen?

VVSG is in elk geval voorstander van een geleidelijke invoering van een nieuw systeem. Overhaasting kan alleen maar tot weerstanden leiden. Bovendien hebben de Vlaamse gemeenten momenteel de handen vol met de invoering van de andere interne organisatorische innovaties van het gemeentedecreet (internecontrolesysteem, managementteam, delegatie en budgethouderschap, voorafgaand visum, …).

2. OCMW’s

2.1. Wat?

De Vlaamse OCMW’s stapten op 1 januari 1995 niet samen met de gemeenten over naar de nieuwe gemeenteboekhouding. Op dat moment was de Vlaamse Gemeenschap al bevoegd geworden voor de organieke regeling van de OCMW’s. Bovendien werd stilaan duidelijk dat de NGB niet meteen een antwoord bood op de behoeften van de OCMW’s. OCMW’s met rusthuizen hadden trouwens al enige tijd ervaring met een algemene boekhouding voor de verzorgingsinstellingen.

In de periode 1 januari 1998-1 januari 2003 voerden de Vlaamse OCMW’s een eigen boekhoudhervorming door[64]. Die boekhoudhervorming paste binnen een ruimere reorganisatie van de OCMW-werking. Naast de puur boekhoudkundige elementen hoorden daar ook een aangepaste beleidscyclus (met een opgelegde meerjarenplanning, bestaande uit inhoudelijke en financiële elementen), interne en externe audit, de mogelijke opdeling in activiteitencentra, de mogelijke delegatie van bevoegdheden en het budgethouderschap, het werken aan een administratief handboek met een internecontrolesysteem, enz. bij.

De nieuwe OCMW-boekhouding zelf heeft volgende kenmerken:

- het is een algemene boekhouding, die wordt gevoerd per activiteitencentrum. De OCMW’s kiezen zelf over de indeling in activiteitencentra. Ze moeten wel een apart activiteitencentrum creëren voor door centrale overheden gesubsidieerde en/of erkende activiteiten (bv. rusthuizen). Van elk activiteitencentrum wordt een balans en een resultatenrekening afgeleverd;

- de meerjarenplanning en de budgetten zijn geënt op de algemene boekhouding. De budgetten zijn jaargebonden voor de exploitatie, en blijven drie jaar geldig voor de investeringen. Eenmaal een investeringsproject gestart, blijven ze zelfs onbeperkt geldig;

- de boekhouding werkt met een minimum algemeen rekeningenstelsel. OCMW’s kunnen de verschillende algemene rekeningen binnen de opgelegde structuur verder opsplitsen en invullen;

- voor de berekening van de verplichte gemeentelijke bijdrage, wordt vertrokken van de documenten uit de algemene boekhouding (resultaat op basis van kosten en opbrengsten), maar die worden gecorrigeerd zodat de berekening min of meer verloopt volgens de oude methode. Zo worden de aflossingen van leningen bij het te financieren bedrag geteld, en de verrichte afschrijvingen ervan afgetrokken.

2.2. Analyse

Hoewel de hervorming binnen de Vlaamse OCMW’s veel verder ging dan het puur boekhoudkundige, lag in de eerste jaren logischerwijze toch vooral de nadruk op de boekhouding. De andere nieuwe beleidsinstrumenten werden veel langzamer ingevoerd.

Binnen de OCMW’s is er niet echt eenduidigheid over de vraag of de nieuwe boekhouding een verbetering inhoudt. Mandatarissen die vertrouwd zijn met de algemene boekhouding, vinden van wel, terwijl politici die het gemeentelijke kennen er hun weg minder goed in terugvinden. Positief is in elk geval:

- de mogelijkheid om de boekhouding zowel functioneel (indeling in activiteitencentra) als economisch (verdere invulling minimum algemeen rekeningenstelsel) aan te passen aan de eigenheid van het OCMW;

- het feit dat meerjarenplan en budgetten geënt zijn op dezelfde structuur als de boekhouding;

- het feit dat OCMW’s verplicht zijn om de pensioenverplichtingen voor de mandatarissen (de voorzitter dus) financieel uit te drukken via het aanleggen van voorzieningen;

- de vrijwel volledige aansluiting bij de beginselen van het algemene boekhouding (zonder veel specifieke afwijkingen), wat de rekrutering van boekhouders vergemakkelijkt en het systeem ook voor mandatarissen met wat boekhoudachtergrond gemakkelijker verteerbaar maakt.

Kanttekeningen worden wel gemaakt bij:

- het gebrek aan ondersteuning dat de Vlaamse overheid heeft geboden bij de invoering op het terrein;

- de onevenredig grote aandacht voor het boekhoudkundige, waardoor de andere hervormingen wat stiefmoederlijk werden behandeld;

- de bijzonder ingewikkelde berekening van de gemeentelijke bijdrage, ten gevolge van het feit dat men met een nieuw systeem een oude methode heeft willen toepassen. Ter plaatsen draait de politieke discussie vaak rond deze gemeentelijke bijdrage, waardoor de weerstand voor de NOB natuurlijk sterk toeneemt wanneer men met een zeer moeilijk te doorgronden tabel wordt geconfronteerd;

- het feit dat gemeenten en OCMW’s een verschillend budgetterings- en boekhoudsysteem toepassen;

- de volledige vrijheid qua indeling in activiteitencentra, waardoor het zeer moeilijk is om statistische informatie over OCMW-activiteiten in verschillende sectoren te verzamelen;

- de verplichting om voor elk activiteitencentrum een resultatenrekening én een balans op te stellen. Voor activiteitencentra zonder eigen patrimonium (bijvoorbeeld sociale dienst, poetsdienst, …) heeft een eigen balans eigenlijk geen zin;

- de interne audit. Die gebeurt deels door de ontvanger (voor de nakomingsaudit) en deels door een interne-auditcommissie bestaande uit de voorzitter, secretaris en ontvanger (voor de operationele audit). De meeste OCMW’s zijn gewoon te klein om er een eigen interne audit op na te houden. Bovendien gebeurt die audit door direct betrokkenen, waardoor die natuurlijk niet voldoet aan de onafhankelijkheidsvereisten;

- de externe audit. Die wordt georganiseerd door de Vlaamse overheid, met deelname van een gemeentelijke afgevaardigde. De Vlaamse overheid heeft hierin onvoldoende geïnvesteerd, waardoor auditoren na hun opleiding vaak snel ontvanger werden in een OCMW, waar ze een pak meer kunnen verdienen.

2.3. En de toekomst?

Concrete plannen zijn er nog niet voor een nieuwe aanpassing van de boekhouding van de OCMW’s. Het ligt echter in de lijn van de verwachtingen dat ooit (wanneer?) de boekhouding van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s op elkaar zal worden afgestemd. De lokale democratie kan hier alleen maar wel bij varen.

3. Politiezones

3.1. Wat?

De politiezones namen bij de start in 2002 grotendeels het gemeentelijke boekhoudsysteem over, met slechts enkele aanpassingen[65]. Deze regels kwamen trouwens pas net voor de start van de politiezones (en zelfs te laat voor de enkele pilootzones) tot stand. De kenmerken van de gemeenteboekhouding (cf. 1.1) gelden ook hier. Specifiek voor de politie kunnen we het volgende aanvullen:

- Er is minder snel nood aan het aanpassen van de begroting door de politieraad, wegens een ruimere omschrijving van de kredieten dan bij de gemeenten.

- Het probleem van de wijze van waardering van de activa is natuurlijk minder nijpend dan voor de gemeenten, die over een veel ruimer patrimonium beschikken.

3.2. Analyse

Naast de voor de gemeenten al geciteerde minpunten, zijn er nog een aantal specifieke voor de politie:

- Het is eigenlijk onbegrijpelijk dat men, hoewel er intussen voldoende evaluaties beschikbaar waren over de gemeentelijke boekhouding, de politiezones met nagenoeg hetzelfde systeem heeft opgezadeld. Uiteraard is dat mede te wijten aan de snelheid waarmee alles moest gebeuren en het gebrek aan specifieke boekhoudkennis bij het federale niveau op het moment van de creatie van de nieuwe regelgeving. Binnenlandse Zaken had zijn expertise op dat moment immers al helemaal afgestoten, gegeven de nakende regionalisering van de gemeentelijke organieke regelgeving.

- De politiezones hebben nu wel een eigen boekhoudsysteem, maar vandaag kan niemand zeggen of de boekhouding ook correct wordt gevoerd. De federale overheid (met vooral de diensten CDVU en SSGPI) slaagt er immers nog steeds niet in om aan de politiezones correcte gegevens te bezorgen voor het boeken van de personeelsuitgaven. Die zijn nochtans goed voor 85 tot 90% van de politie-uitgaven. Politiezones mogen hun jaarrekening ‘naar best vermogen’ afsluiten, maar zekerheid over de correctheid is er niet.

3.3. En de toekomst?

Vandaag kunnen politieraadsleden (die ook allen gemeenteraadsleden zijn) de politiebegroting en –boekhouding relatief gemakkelijk interpreteren, omdat ze dezelfde is als de gemeentelijke. Over enkele jaren zal dat niet meer het geval zijn, wanneer in Vlaanderen de gemeenten in uitvoering van het gemeentedecreet (cf. 1.3) zullen zijn overgestapt op een nieuw boekhoudsysteem. Op dat moment komt er misschien opnieuw eenvormigheid tussen het gemeentelijke en het OCMW-systeem, maar is de vergelijkbaarheid met de politieboekhouding weer zoek.

We willen er daarom voor pleiten om de regelgevende bevoegdheid over de politiebegroting en –boekhouding over te hevelen naar de Gewesten. Een andere mogelijkheid bestaat erin om de politiezones vanuit de federale overheid hetzelfde boekhoudsysteem op te leggen als dat van de gemeenten waaruit de zone bestaat. Dit zou zeer bevorderlijk zijn voor de lokale transparantie en dus voor de democratische controle. Tegelijkertijd belet niets de federale overheid om, vanuit haar bevoegdheid over het politionele en veiligheidsbeleid, aan de politiezones bepaalde rapporteringsverplichtingen te blijven opleggen.

01.13 Jean-François Huart: Monsieur le président, mes deux anciens collègues, excellents d'ailleurs, qui m'ont précédé à la tribune ont déjà eu l'occasion de dire beaucoup de choses sur l'organisation communale, le professeur Khrouz également. Étant donné l'heure tardive, je ne vais pas vous ennuyer en vous répétant tout ce qui a déjà été dit ici. J'avais préparé un petit montage 'power point', mais vous le retrouverez dans les documents que j'ai transmis au secrétariat des commissions.

Je comptais vous parler du contexte de la NCC, je comptais vous parler des objectifs et des grands principes, et bien, je n'en ferai pas grand-chose. Pourquoi? Parce que, en raison de l'arrêté du Régent de 1945, il existait une comptabilité communale, en partie simple, avec de grands concepts en matière de dépenses et de recettes. Elle était tenue doublement et par le secrétaire communal, d'une part, et par le receveur communal, de l'autre. On s'est rapidement aperçu que ce n'était quand même pas très efficace.

Le professeur Khrouz a insisté sur le sujet. Effectivement, la vision du patrimoine, la vision de nos dettes, de nos créances était véritablement passée sous silence. On a voulu mettre en place ce système comptable, amplement développé voici quelques instants, basé tant sur le contrôle budgétaire que sur la gestion économique, avec le maintien de la comptabilité budgétaire, d'une part, et la jonction de la comptabilité générale en partie double, de l'autre; le but ultime étant de parvenir à la comptabilité analytique.

À cet égard, en ma qualité de receveur, je dirai que peu de choses ont été faites. C'est certainement un regret, ce qui ne signifie pas que les receveurs n'ont rien entrepris. Sur le terrain, les praticiens que nous sommes ont travaillé, se sont basés sur la comptabilité fonctionnelle et ont effectivement essayé de pouvoir déterminer des coûts de revient des différents services que le CPAS principalement pouvait organiser.

Je ne répéterai pas les grands principes de la nouvelle comptabilité. J'insisterai simplement, à l'instar du professeur Khrouz, sur la notion de compte particulier. Pourquoi? Parce que cela permet aux gestionnaires d'analyser plus en détail une situation bien précise, qu'elle soit liée à un subside, à un élément du patrimoine, à un emprunt, à un compte de trésorerie, voire – c'est encore plus flagrant dans les comptes de CPAS – à la situation particulière d'une personne qui, pour l'une ou l'autre raison, doit de l'argent à l'administration.

Je voudrais à présent insister sur trois points et sur la situation en Région wallonne, l'évaluation de cette nouvelle comptabilité et l'évolution future au sein de la région.

En ce qui concerne les communes, aucune différence avec Bruxelles et la Région flamande. C'est le même système qui est en vigueur depuis 1995. Pour les CPAS, par contre, petite subtilité: les matières ayant été communautarisées, puis régionalisées, c'est un arrêté du gouvernement wallon de 1997, qui a mis en place la comptabilité des CPAS et, à une exception près, la Communauté germanophone qui, elle, fonctionne toujours sur la base de l'arrêté du Régent de 1945.

En Région wallonne, nous avons gardé le même système comptable, la même philosophie. Il n'y a donc pas eu, comme en Flandre, un système comptable basé sur les centres d'activité, proche effectivement de la comptabilité analytique.

Je signale également – j'y reviendrai tout à l'heure – qu'une réflexion plus poussée était menée pour les provinces notamment en matière de plan comptable et en matière de traitement de certaines opérations. La nouvelle comptabilité y a été mise en place en 2003. C'est donc assez récent.

Jan Leroy vous a parlé des différentes difficultés connues par les zones de police sur le terrain.

Je voudrais par ailleurs formuler une remarque sur la consolidation. Aux communes, CPAS et zones de police, il faut encore ajouter des situations hybrides que l'on retrouve sur le terrain communal: les régies communales, les régies communales autonomes, les fabriques d'église, les ASBL para-communales. Il est dès lors difficile d'obtenir une idée générale de tout ce qui se passe au niveau d'une entité communale.

Je signale également que depuis la régionalisation de la loi communale, c'est le Code de la démocratie locale et de la décentralisation qui a fait du gouvernement wallon l'interlocuteur privilégié et le responsable de l'élaboration des différentes règles, qu'elles soient budgétaires, financières ou comptables.

Je voulais vous parler des acteurs qui interviennent en la matière mais je n'en ferai rien. Je vous signalerai simplement que le législateur – le ministre de la Région de Bruxelles-Capitale l'affirmait à juste titre – a voulu scinder les tâches entre le secrétaire (CPAS) ou le collège (commune) et le receveur de manière à éviter les conflits d'intérêt au niveau de la gestion de l'administration.

Je souhaiterais à présent vous donner la vision d'un praticien et vous communiquer mon sentiment, qui est aussi celui de certains de mes collègues à qui j'ai fait relire cet exposé.

Tout d'abord, je relèverai les quelques points positifs parmi lesquels le maintien du contrôle budgétaire. Pour nous, cet élément est fondamental étant donné que les receveurs sont chargés du contrôle de légalité et de régularité. Par ailleurs, contrairement à la situation actuelle, ils sont les seuls responsables de la tenue de la comptabilité et doivent donc maîtriser et effectuer le suivi budgétaire. Il est vrai qu'il est particulièrement important pour le receveur d'avoir une vue sur le patrimoine, sur la dette.

J'attire l'attention sur la problématique des fonds de réserve, notion très importante au niveau communal. Auparavant, les "pour ordre" étaient parfois difficiles à maîtriser. Ici, cette notion de fonds de réserve apparaît clairement et permet une analyse plus pertinente.

La prise en compte du vieillissement du patrimoine dans le résultat est très intéressant mais sur ce point, je regrette que les analyses soient assez rarement menées. J'aurai l'occasion de vous donner un petit exemple tout à l'heure.

On pourrait donc dire que le système a été bien conçu d'un point de vue technique. Néanmoins, il y a malheureusement quelques aspects négatifs.

Je vais me mettre dans la peau d'un mandataire, l'espace de quelques minutes et je vais aborder le premier point qui a trait à la transparence et à la lisibilité. On vous l'a peut-être dit, notamment le professeur Khrouz, un des objectifs de la comptabilité communale était la transparence de la gestion. Malheureusement, nous n'y sommes pas parvenus en totalité. Il y a sans aucun doute le côté rébarbatif de l'outil comptable pour les mandataires, qui ne comprennent pas toujours très bien ce qu'est cette comptabilité générale et qui se concentrent de facto uniquement sur cette comptabilité budgétaire.

Je tiens quand même à apporter un bémol à ce qu'a dit le professeur Khrouz en disant que la comptabilité sert uniquement aux tiers. C'est vrai, bien entendu, mais pas tout à fait. Il faut quand même réagir à cet aspect des choses. Avant tout, la comptabilité sert à l'administration communale, elle sert au CPAS. Elle a pour objectif, bien entendu, de pouvoir rendre compte de la gestion et donc, pour les praticiens que nous sommes - les receveurs sont très attachés au contrôle démocratique - et pour les mandataires avec lesquels nous travaillons, la pertinence de la comptabilité est un élément fondamental.

Mais il est vrai que tout n'est pas facile pour eux. Il y avait précédemment la possibilité de voir l'évolution article budgétaire par article budgétaire des recouvrements. En matière de recettes, tout cela n'existe plus. Pour un mandataire qui aimerait bien savoir comment l'aide sociale, les avances ou autres ont été récupérées par le receveur, il y a certainement un manque que la lecture de la classe 4 - les créances à court terme - ne permet malheureusement pas toujours de combler.

Autre concept, le professeur Khrouz vous a présenté les différents types de résultats. En comptabilité budgétaire, il y a le résultat budgétaire et le résultat comptable. En comptabilité générale, il y a le résultat courant, le résultat d'exploitation, le résultat exceptionnel et le résultat de l'exercice. Je vous laisse juges. Il est vrai que c'est intéressant mais pour faire passer ce message aux mandataires qui gèrent la commune, c'est un élément assez compliqué. De facto, la lisibilité des documents à ce niveau-là est assez malaisée. Nous insistons, en tant que receveurs, sur le rôle fondamental de vulgarisation que nous devons effectuer. La comptabilité est un langage, avec une terminologie, avec une syntaxe. Un de nos rôles est effectivement de pouvoir trouver les mots pour faire passer ce message. C'est un des rôles auquel notre fédération attache beaucoup d'importance.

Sans vouloir faire de publicité, si vous êtes à Marche-en-Famenne les 15 et 16 février, je vous invite au stand que nous tiendrons au Salon des Mandataires où nous aurons l'occasion de vous expliquer tout cela de manière très concrète.

Le deuxième élément des aspects plus négatifs est l'analyse financière. Il faut reconnaître une chose, cette nouvelle comptabilité donne des éléments pour mener l'analyse financière mais il faut souligner le fait que nous nous basons toujours sur la comptabilité budgétaire. Je vous parlais de la suppression de cette colonne "recouvrement", nous sommes obligés de tenir des tableaux de bord, article budgétaire par article budgétaire pour voir l'évolution de nos recettes.

Il en va de même pour les investissements, de leur financement, ce qu'on appelle le tableau des Voies et Moyens. Actuellement, parallèlement à la comptabilité, nous devons tenir de tels documents pour avoir une idée valable de ce qui se fait de nos investissements et de leur mode de financement. Bien entendu, on peut aller chercher toutes ces données dans la comptabilité générale. Quand même, vive la comptabilité budgétaire pour pouvoir travailler!

Vous me demanderez à quoi sert alors la comptabilité générale: elle nous permet d'avoir une vue générale de nos créances, principalement de nos dettes, dans la comparaison par exercice comme dans la totalité. C'est tout de même important. Elle nous permet de suivre le fonds de réserve. Je dirai en guise de boutade qu'elle nous permet également de suivre nos factures à travers les comptes de la comptabilité générale. À tout moment, on peut dire où se trouvent les factures et la manière dont elles doivent être liquidées, soldées auprès de nos fournisseurs. Je vous rappelle qu'on se base toujours très fort sur cet outil comptable.

Le professeur Khrouz parlait également des ratios. J'en suis partisan pour l'analyse financière, mais un partisan modéré: j'y suis favorable dans l'entité communale ou dans le CPAS même mais pas dans une optique de comparaison, en raison de l'évolution du patrimoine dans ses aspects techniques. J'y reviendrai.

Je vous livre un exemple: un de mes collègues de Marche-en-Famenne a fait une petite présentation. Il avait emprunté à vélo les petites routes de remembrement de la Famenne. Il était parti de Marche, monté sur Hotton, passé par Somme-Leuze, puis par Havelange, Hamoir, Ciney, Rochefort et enfin Marche à nouveau. Il avait regardé la valeur de la route sur les six ou sept entités traversées. Il a constaté qu'il y avait des montants totalement différents parce qu'il y avait eu possibilité de déroger aux règles d'évaluation fixées dès le départ. C'est une anecdote mais je voulais vous faire comprendre qu'il faut faire preuve de la plus grande prudence quand on se livre à des analyses. Par rapport aux ratios, je suis donc toujours très circonspect.

Je le suis également par rapport aux provisions pour risques et charges qui pour nous, receveurs est un concept important mais très difficilement envisageable et dont la mise en place est compliquée. Il en va de même pour les amortissements. Nous sommes très attachés à cette dépréciation du patrimoine mais dans les faits, il n'y a peut-être pas suffisamment d'intérêt pour cette notion. Quant au suivi des actifs immobilisés, lorsque vous vendez un bien, un terrain, vous avez un acte notarié; jusque-là, pas de problème. Il n'y aura aucune difficulté à extraire ces biens du patrimoine. Quand une commune est toujours en possession d'un bien, que les amortissements ont eu lieu, que le compte particulier est égal à zéro, a-t-il disparu physiquement? Il faut mettre en place un système de contrôle interne, d'audit qui permet d'analyser l'évolution.

Je terminerai d'ailleurs par l'évolution, en disant simplement que le gouvernement wallon, en date du 16 juin, a émis une note qui vise la réforme de la gouvernance locale et, au niveau financier, deux grands aspects: une réforme du système comptable avec une volonté d'une meilleure lisibilité des investissements et de leur financement, et une certaine simplification de l'outil comptable. Il renforce également le rôle de contrôleur interne du receveur.

Parallèlement à cela, le but du jeu est également de mettre en place une synthèse analytique, qui remplacera l'annexe et fournira aux mandataires un état annuel des finances du pouvoir local, qui fera état des principaux flux financiers et assurera une publicité des données, élément qui n'est peut-être pas toujours d'actualité.

Enfin, quelques petites réflexions.

Au niveau de la Région wallonne, en tout cas et dans le cadre de cette réforme, il s'agit de réfléchir sans aucun doute au rapprochement entre la comptabilité des communes et des CPAS et celle des provinces. En effet, au niveau de la comptabilité des provinces, il y a vraiment une réflexion à faire sur l'analyse des outils comptables.

Peut-être avez-vous entendu parler du CRAC (Centre régional d'aide aux communes). Cela rejoint ce que disait tout à l'heure Jan Leroy en parlant de consolidation: il existe une volonté pour les communes sur le plan de la gestion d'essayer de consolider les différents éléments de leur comptabilité. Une réflexion doit certainement être menée à ce propos.

Troisième réflexion: comme y faisait allusion le professeur Khrouz, il conviendrait de réfléchir aux normes IPSAS trop méconnues du monde local. Tout un travail est à réaliser à ce sujet.

Une dernière réflexion: il s'agirait de réfléchir in fine à la comptabilité dans une optique de gouvernance publique. En effet, in fine, la comptabilité doit pouvoir analyser l'efficience des politiques menées et rendre compte de la gestion.

Je vous remercie de votre attention et j'espère n'avoir pas été trop long. Je vous souhaite une bonne fin de journée et cède la parole au président pour le mot de conclusion.

De voorzitter: Op de agenda staat nu de mogelijkheid voor aanwezigen om een bijdrage te leveren aan het debat. Aanwezigen die een bepaalde opmerking willen maken of enige bijdrage willen leveren, kunnen nu het woord krijgen. Uiteraard kan niet iedereen repliceren, want dertien sprekers hebben dit zeer snel moeten afwerken waardoor we een hele woordenvloed over ons hebben gekregen. Het is allicht goed om dat te laten bezinken. Eind volgende week zult u normaliter op www.dekamer.be het volledige verslag van deze vergadering kunnen downloaden. Vraagt iemand het woord?

01.14 Carl Devlies: Mijnheer de voorzitter, ik denk dat ik zowat het enige Kamerlid ben dat hier nog met u aanwezig is. Ik feliciteer u met de organisatie van deze bijzonder interessante namiddag en wil ook alle aanwezigen feliciteren met de discipline die zij hier hebben betoond, want in de vier jaren dat ik in de Kamer zit, heb ik nooit zulke gedisciplineerde bijeenkomst gezien als vandaag.

Het meest acute probleem stelt zich inzake de boekhouding van het federale niveau, zoals wij recent nog hebben meegemaakt met de afsluiting van de begroting van 2005 en de commentaar van het Rekenhof daarop. Dezelfde problemen stellen zich voor de begroting van 2006 waarbij er verschillende meningen zijn over de exacte cijfers. Een dubbele boekhouding zou ons natuurlijk veel verder helpen.

Ik heb hier vandaag vastgesteld dat de minister van Begroting een nieuw standpunt heeft ingenomen. Wij hebben beide deelgenomen aan een debat in de commissie voor de Financiën op 14 november. De minister heeft ons toen gezegd dat de budgettaire boekhouding op transactiebasis in feite een overgangsformule zou zijn naar de dubbele boekhouding. Vandaag hebben wij vernomen dat dit niet langer de positie is van de federale regering of minstens niet van de minister van Begroting of haar voorganger. Dat is een nieuw element waarover ik haar graag had ondervraagd, maar vermits zij de vergadering heeft verlaten, is dat niet mogelijk.

De voorzitter: Zij heeft wel gezegd dat wij haar kunnen terugvorderen. We kunnen dat de volgende dagen in de commissie doen, tenminste waar het de minister en een commissielid betreft. Zijn er nog andere interventies?

De heer José Pattyn heeft het woord.

01.15 José Pattyn : Mijnheer de voorzitter, ik ben José Pattyn, ondervoorzitter van het Beroepsinstituut van Boekhouders. Ik zou de politici en de mensen die zich met het financiële gelag van de Staat bezighouden, gewoon de raad willen geven de seminaries te komen volgen, zowel bij het Beroepsinstituut van Bedrijfsrevisoren, bij het Beroepsinstituut van Accountants als bij het Beroepsinstituut van Boekhouders.

De voorzitter: Dank u, mijnheer de ondervoorzitter van het Beroepsinstituut van Boekhouders.

Ondertussen hebben wij mevrouw Van den Bossche weer onder ons. Als u wil, kunt u uw vraag opnieuw stellen, nu de minister aanwezig is.

01.16 Carl Devlies: Mevrouw de minister, de mogelijkheid was hier gegeven aan Kamerleden om even tussen te komen. Gelet op het gevorderde uur heb ik dat maar heel beperkt gedaan. Ik heb erop gewezen dat de meest acute problemen inzake boekhouding zich voordoen op het federaal niveau. Dat is onder meer gebleken bij de afsluiting van de begroting 2005, met de bemerkingen van het Rekenhof daarop, en ook in de begroting 2006, waarbij wij een discussie hebben over de cijfers. We hebben deze morgen nog een discussie gehad in de commissie.

Wat mij het meest is opgevallen, is een wijziging van uw positie hier vandaag, mevrouw de minister. U hebt op de vergadering van de commissie voor de Financiën van 14 november, toen de heer Van Biesen ook aan het debat heeft deelgenomen, verklaard dat de budgettaire boekhouding op transactiebasis, een overgangsfase was naar de dubbele boekhouding en dat u uiteindelijk toch naar de dubbele boekhouding zou evolueren. U hebt dat op die vergadering driemaal gesteld. Vandaag merk ik dat u een ander standpunt inneemt en dat u de dubbele boekhouding volledig laat vallen, net als uw voorganger Vande Lanotte die uw stellingen heeft ondersteund.

01.17 Freya Van den Bossche: Mijnheer de voorzitter, wat ik heb gezegd, is dat de informatica, waarmee wij nu onze nieuwe begrotingsboekhouding op transactiebasis helemaal uitvoeren en waarmee FEDCOM wordt gepland, ons sowieso toelaat om in een ander stadium over te schakelen naar de dubbele boekhouding.

Ten tweede, voorlopig is de wet wat ze is. In de wet staat dat wij evolueren naar een dubbele boekhouding. Tenzij die wet wijzigt, zal dat dus zo moeten zijn.

Ten derde, voor een totale dubbele boekhouding is, wat mij betreft, het sop de kool niet waard, maar aspecten van die dubbele boekhouding die zeker wel belangrijk zijn, kunnen nu al, in een eerste stadium, worden opgenomen.

Als men mij vraagt wat ik de optimale staatsboekhouding vind, rekeninghoudend met kosten en baten, zou ik veeleer evolueren naar een begrotingsboekhouding op transactiebasis, waarin een aantal aspecten van de dubbele boekhouding is opgenomen, zeker de voordelen, maar niet noodzakelijk de nadelen of de risico's en – vooral – de grote kosten die daaraan verbonden zijn.

Voor alle duidelijkheid, de wet is nog steeds wat ze is. Tenzij de wet wijzigt, zullen de verschillende overheden in het land evolueren naar een dubbele boekhouding. De stap die wij nu zetten, is alvast een belangrijke stap in de juiste richting. Wil men in de toekomst ook de stap naar een complete dubbele boekhouding zetten, dan is er intussen geen enkele beslissing geweest die dat niet toelaat. Integendeel, het informaticasysteem kan dat, alleen ben ik er zelf geen voorstander van om de totale dubbele boekhouding te ambiëren.

De voorzitter: Ik dank u, mevrouw de vice-eerste minister.

Zijn er nog andere vragen of opmerkingen?

01.18 Carl Devlies : Mijnheer de voorzitter, er was nog de vraag van minister Vanhengel met betrekking tot het boekhoudplan. Minister Vanhengel stelde dat de federale regering draalde met de goedkeuring van het boekhoudplan, dat klaar zou zijn.

De voorzitter: De uiteenzettingen van vandaag worden gepubliceerd. Dat zal klaar zijn binnen ongeveer tien dagen. Wij zullen ze uiteraard aan de verschillende departementen bezorgen, in de hoop dat zij daarin voldoende elementen vinden om te reageren.

Het is inderdaad juist dat de vraag die de heer Vanhengel gesteld heeft in zijn exposé ook terugkomt naar de commissie.

Mevrouw de minister, u wilde graag antwoorden.

01.19 Freya Van den Bossche: Mijnheer de voorzitter, ik kan er vrij kort op antwoorden.

Er is één koninklijk besluit dat moet worden genomen voor de totaliteit. Met het Waalse Gewest zijn er nog gesprekken aan de gang daaromtrent. Pas als die gesprekken zijn afgerond kan dat koninklijk besluit volledig worden genomen. Dat is de reden van de vertraging.

De voorzitter: Dames en heren, ik zou graag een punt zetten achter dit toch wel zware colloquium, in die zin dat wij een hele reeks van interessante uiteenzettingen hebben gehad.

De opdracht die wij in de subcommissie hadden genomen, was om te weten hoe ver men staat met de invoering van de dubbele boekhouding op de verschillende niveaus, wat de ervaringen zijn die men heeft geleerd vanuit de steden en gemeenten en welke wetswijzigingen zich aankondigen betreffende de invoering van de dubbele boekhouding bij de federale overheid.

Wij hebben daarop vandaag een duidelijke visie gekregen. Ik wens alle sprekers daarvoor hartelijk te danken, iedereen die hier zijn bijdrage heeft geleverd.

Ik wens ook in het bijzonder de mensen van de Kamer te bedanken, met name de mensen van het Integraal Verslag, de vertalers en alle mensen die hebben meegewerkt. In het bijzonder wil ik de twee mensen die hier reeds een tijdje achter mij zitten, de mensen die het mogelijk hebben gemaakt dat wij dit colloquium hebben kunnen organiseren, bedanken. Ik weet dat het niet de gewoonte is in dit Parlement, maar ik zou toch een applaus willen vragen voor de speciale toewijding die zij hebben gehad om dit colloquium mogelijk te maken. (Applaus)

Dan rest er mij nog één heel aangenaam iets aan u voor te stellen. U moet daar natuurlijk niet op ingaan, maar ik veronderstel dat u toch allen wel dorst en honger hebt gekregen hebt. Touwens, deze mogelijkheid is een primeur. Het is een van weinige keren, de Kamervoorzitter heeft het gezegd, dat een colloquium plaatsvindt in het halfrond. Het is ook een van de weinige keren dat u wordt uitgenodigd op een receptie in de koffiekamer van de parlementsleden. Die koffiekamer bevindt zich recht tegenover de plenaire zaal. Graag nodig ik u allen namens de subcommissie en namens de Kamer van volksvertegenwoordigers uit om met ons een glas te drinken en al deze belangrijke en wijze woorden door te slikken.

De vergadering wordt gesloten om 18.10 uur.

La séance est levée à 18.10 heures.

[1] Belgisch Staatsblad van 19 mei 1846 voor wat de orginele Franse versie betreft. De officiële

Nederlandstalige versie is goedgekeurd bij het KB van 17 oktober 1929 (B.S. van 19 december

1929).

[2] B.S. van 31 juli 1963.

[3] B.S. van 18 juli 1989.

[4] B.S. van 21 augustus 1991 en al diverse malen gewijzigd.

[5] Zie daarover H. MATTHIJS, D. MATTHIJS en S. MERGAERTS, Overheidsbegrotingen, Brugge,

Die Keure, 2005, blz. 115 – 118.

[6] B.S. van 1 november 1846. De wet van 27 april 1978 legt pas de officiële Nederlandstalige tekst

vast (B.S. van 13 juni 1978 en erratum van 13 juli 1978).

[7] B.S. van 19 december 1868.

[8] Rijkscomptabiliteit is de slechte Nederlandstalige vertaling uit het Franse “comptabilité d’état”.

[9] B.S. van 22 mei 1991.

[10] B.S. van 25 juni 2003, blz. 33692 – 33695.

[11] B.S. van 3 juli 2003, blz. 35883 – 35900.

[12] B.S. van 3 juli 2003, blz. 35901 – 35902.

[13] B.S. van 30 juni 2004, blz. 53065 – 53074.

[14] B.S. van 17 januari 1989.

[15] B.S. van 14 januari 1989.

[16] B.S. van 18 januari 1984.

[17] Afdeling wetgeving, negende kamer, 17 januari 1996.

[18] Punt 29 van de Ministerraad.

[19] B.S. van 30 maart 2004.

[20] B.S. van 28 december 2005.

[21] B.S. van 28 december 2006, p. 75.262 e.v.

[22] Dit artikel is in de tweede programmawet gekomen omdat deze de niet-strikte budgettaire bepalingen

bevat alsook gebaseerd is op artikel 77 van de Grondwet: in casu de bevoegdheid van de Senaat.

[23] Artikel 9 van de wet.

[24] Artikel 10 schaft het visum af door de opheffing van art. 14 van de organieke wet van 1846.

[25] Vierde kamer, advies nr. 32.481/4.

[26] B.S. van 31 december 2004.

[27] B.S. van 28 december 2005.

[28] B.S. van 28 december 2006 (derde editie), blz. 75.178 e.v.

[29] Kamer van volksvertegenwoordigers, doc. nr. 50, 1870/001 van 18 juni 2002.

[30] K.B. van 7 februari 1955, B.S. van 10 februari 1955.

[31] K.B. van 23 november 1982, B.S. van 27 november1982.

[32] Zie: M. Jonet en L. Mauders, Een becommentarieerde lezing van de wet van 22 mei 2003, in:

Doc. Fin. Nr. 1, 204, pp. 11.

[33] Bijvoorbeeld Koninklijke bibliotheek, Koninklijke sterrenwacht, nationale dienst der congressen.

[34] In de huidige wetgeving aangaande de rijkscomptabiliteit handelen de artikelen 108 – 139 over de

staatsbedrijven.

[35] Deze algemene toelichting omvat nog steeds een synthese van de begrotingen, een economisch

verslag, een financieel verslag, een meerjarenraming en voortaan een zilvernota over het beleid

met betrekking tot de vergrijzing.

[36] Zoals reeds gesteld in het toepassingsveld zijn er twee soorten “A.O.I.’s”, namelijk: die met

ministerieel beheer en die met beheersautonomie.

[37] Niet limitatieve kredieten zijn ramingen als het uitgavenpeil rechtstreeks wordt beïnvloed door het

volume aan activiteiten van de instelling. Deze kredieten dekken uitgaven met een tegenwaarde in

de “eigen” ontvangsten van de instelling. Dus deze kredieten hebben geen correlatie met de

verleende dotatie aan de instelling vanuit de rijksbegroting.

[38] Dit is geen bijzondere wet in de betekenis van grondwettelijk voorziene bijzondere wet met een

bijzondere meerderheid.

[39] Vierde Kamer, afdeling wetgeving, advies nr. 32.480/4 van 6 en 13 maart 2002.

[40] In de huidige regeling wordt in principe het ogenblik waarop de verplichting ontstaat in

aanmerking genomen (het zogenaamde systeem “van het boekjaar”. Tegenover het zogenaamde

systeem “van het boekjaar” staat het systeem “van het beheer”, waarbij de uitgave in aanmerking

wordt genomen op het ogenblik waarop het bevel tot betaling ervan wordt gegeven.

[41] B.S. van 31 december 2004, blz. 87006 e.v.

[42] B.S. van 28 december 2005.

[43] Optioneel bicamerale procedure (art. 78 G.W.).

[44] B.S. van 27 december 2006.

[45] Vraag van 6 juli 2004. CRABV com 320, blz. 14 – 16.

[46] Parl. St., Kamer, doc. nr. CRIV COM 85.

[47] Zie daarvoor de lijst in het kamerdocument nr. 1870/004 van 13 maart 2003, blz. 116.

[48] Ontwerp van decreet houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake

subsidies, en de controle door het Rekenhof, Gedr. St., Vl. Parl., 2003-2004, nr. 2132/1.

[49] Ontwerp van decreet houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake

subsidies, en de controle door het Rekenhof. Verslag namens de commissie voor Algemeen Beleid,

Financiën en Begroting uitgebracht door de heer Lucien Suykens, Gedr. St., Vl. Parl., 2003-2004,

nr. 2132/3.

[50] Hand., Vl. Parl., 2003-2004, nr. 49, 27 april 2004, pp. 138-156, en nr. 52, 29 april 2004, pp. 32-33.

[51] De indeling van de homogene beleidsdomeinen, de beleidsvelden, de ministeries en de agent-

schappen is vastgelegd bij besluit van de Vlaamse regering van 3 juni 2005 met betrekking tot

de organisatie van de Vlaamse administratie (Belgisch Staatsblad, 22 september 2005, pp. 41238-

41247).

[52] Ontwerp van decreet houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake

subsidies, en de controle door het Rekenhof, Gedr. St., Vl. Parl., 2003-2004, nr. 2132/1, pp. 100-122.

[53] B.S. van 29 december 2006, pp. 75680 e.v.

[54] B.S. van 23 maart 2006.

[55] B.S. van 10 juli 2006.

[56] B.S. van 10 juli 2006, p. 34284 e.v.

[57] B.S. van 10 juli 2006, p. 34291 e.v.

[58] Het KB van 20 december 203 had de desbetreffende inwerkingtreding uitgesteld tot 1 januari 2007.

[59] Door de geleidelijke invoer van het gemeentedecreet heet de gemeentebegroting vanaf 1 januari 2007 budget. Dat budget bestaat uit een beleidsnota (beschrijvend gedeelte) en een financiële nota. Voorlopig wordt de financiële nota ingevuld door de bestaande begroting.

[60] We maken hierbij even abstractie van het tijdseffect van het geld (invloed op debet- of creditintresten).

[61] De gewone begroting bevat de courante uitgaven (inclusief de aflossingen en intresten op leningen aangegaan voor de financiering van de buitengewone dienst) en ontvangsten. De buitengewone begroting bevat de verrichtingen met een invloed op het patrimonium (vooral investeringen) en hun financiering (vooral leningen). Beide begrotingen moeten in evenwicht zijn. Het is uitgesloten om middelen (bijvoorbeeld uit de verkoop van patrimonium) over te boeken van de buitengewone naar de gewone dienst, bijvoorbeeld om de courante uitgaven te financieren. Ook lenen voor de courante uitgaven kan niet, alleen voor de financiering van investeringen.

[62] We maken hierbij even abstractie van het tijdseffect van het geld (invloed op debet- of creditintresten).

[63] Decreet 15 juli 2005.

[64] Decreet 17 december 1997 en Besluit Vlaamse regering 17 december 1997.

[65] KB 5 september 2001.

Lijst van de deelnemers – Liste des participants


ANNE Erik				SPF Finances-Trésorerie - Agence de la dette
				Audit interne

ARNAUD Céline				Reviseur d'entreprises

BAGENYERE Jacqueline				Expert financier Pénit. Niveau B SPF Justice
				Prison de Jamioulx

BAILLY Dominique				Coordinateur Management Support du SPF Budget et
				Contrôle de la Gestion

BAUMANN Béatrice				Coordinateur Management Support du SPF Budget et
				Contrôle de la Gestion

BAUWENS Anne				Directeur adjoint Budget et Finances - FEDASIL

BAVEYE Jacques				Conseiller général au service d'Études et de Documentation
				SPF Finances

BECKERS Jos				Raadsheer in het Rekenhof

BEERTEN Wilfried				Eerste-auditeur-revisor Rekenhof

BERCKMANS Annie				Première auditrice-réviseuse à la Cour des comptes

BLOCK Jean-Philippe				Inspecteur des finances

BLOMME Frank				Inspecteur-generaal van financiën

BLOMME Jozef				Adviseur-generaal van financiën
				Studie- en Documentatiedienst van de FOD Financiën

BOGAERT Hendrik				Volksvertegenwoordiger
				Lid van de subcommissie "Rekenhof"


BOON Alfons				Wnd Voorzitter van de FOD Budget en Beheerscontrole

BOTTU Patrick				Inspecteur auprès du service d'encadrement Budget et
				Contrôle de Gestion du SPF Finances

BUFFEL Luc				Adviseur-generaal van financiën
				Studie- en Documentatiedienst van de FOD Financiën

BUCHSENSCHMIDT Gisèle				Première auditrice à la Cour des comptes

BULCKAERT Kassandra				Attaché Financiën en Begroting
				Kabinet minister Vanhengel

CABOOR Pieter				Attaché bij de juridische dienst van de Kamer van
				volksvertegenwoordigers

CARTON Fabrice				Collaborateur parlementaire groupe cdH
				Chambre des représentants

CHABOT Jacques				Député
				Membre de la sous-commission "Cour des comptes"


CHARTIER Eric				Analyste-conseil - Service stratégie et organisation
				Banque Nationale de Belgique

CLAES Luc				Attaché au service d'encadrement Budget et Contrôle de la
				Gestion-Logistique du SPF Santé publique, Sécurité de la
				Chaîne alimentaire et Environnement

CLAISSE Didier				Conseiller à la Cour des comptes

CLEMENT Miel				Bestuursdirecteur - Kamer van volksvertegenwoordigers

COBBAUT Elke				Coördinator macrobudgettaire dienst
				FOD Budget en Beheerscontrole

COGHE Stefan				Majoor - Ondersectiechef BFA-L (vastlegging)
				Ministerie van Defensie

COGNET Paul				Premier auditeur-réviseur à la Cour des comptes

COOSEMANS Luc				Adviseur-generaal van financiën
				Studie- en Documentatiedienst van de FOD Financiën

CREMER Esther				Juriste, Parlement de la Communauté germanophone

DAERDEN Michel				Ministre du Budget, des Finances, de l'Équipement et du
				Patrimoine de la Région wallonne

DANGRE Inès				Coordinateur du budget, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

DEBAERE Wim				Auditeur in het Rekenhof

DE BELS David				Begrotingscoördinator, FOD Budget en Beheerscontrole

DEBEUF Dirk				Adjunct-auditeur van het Rekenhof

DE BLAY Jos				Accountant-belastingconsulent - Raadslid van het Instituut
				van de accountants en de belastingconsulenten

DE BORGGRAEF Thibaud				Coordinateur Management Support du SPF Budget et
				Contrôle de la Gestion

DE BRUYNE Kurt				Inspecteur van financiën

DEBUCQUOY Jan				Raadsheer in het Rekenhof

DE BUE Tom				Adviseur van financiën
				Studie- en Documentatiedienst van de FOD Financiën

DECA Vincent				Attaché au service de la Comptabilité de la Chambre
				des représentants

DE COOMAN Ingrid				Adviseur général au service d'encadrement Budget et Contrôle
				de la Gestion-Logistique du SPF Santé publique, Sécurité de la
				Chaîne alimentaire et Environnement

DE COOMAN Johan				Vennoot-bestuurder BDO ATRIO (AuditorsAccountantsAdvisors)

DE CROO Herman				Voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers

de DONNEA François-Xavier				Député
				Président de la commission des Finances et du Budget
				de la Chambre des représentants

de FAYS Michel				Conseiller à la Cour des comptes

DEFIZE Patricia				Contrôleuse à la Cour des comptes

de GRAND RY Bernard				Reviseur d'entreprises
				Membre du Conseil de l'Institut des reviseurs d'entreprises

DE GROOTE Patrick				Volksvertegenwoordiger

DEGROS Stéphane				Coordinateur du budget, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

DE KUYSSCHE David				Attaché au service d'encadrement Budget et Contrôle de la
				Gestion-Logistique du SPF Santé publique, Sécurité de la
				Chaîne alimentaire et Environnement

DELOS Filip				Opdrachthouder organisatie-ontwikkeling
				Vlaams ministerie van Financiën en Begroting

DELTOMBE Sophie				Financial manager D'Ieteren

DELTOUR Jan				Directeur wetgevend secretariaat
				Kamer van volksvertegenwoordigers

DELVAUX Yves				Premier conseiller de direction au service des affaires générales,
				finances et économat de la Chambre des représentants

DE MEYER Bernard				Coordinateur du budget, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

DENIJS Jo				Directeur du service Comptabilité du SPF Finances

DE PRINS Emma				Greffier adjoint de la Chambre des représentants

de RADIGUÈS Baudouin				Attaché parlementaire groupe MR de la Chambre des
				représentants

DEROUBAIX Chris				Majoor - Ondersectiechef (BFA-M) tarificatie medische kosten
				Ministerie van Defensie

DE RYCK Wouter				Directeur du service Encadrement Budget et Contrôle de la
				Gestion du SPF Finances

DESILLE Suzanne				Chef de projet - WALCOMFIN

DE SMET Gert				Directeur-generaal - Macrobudgettaire dienst
				FOD Budget en Beheerscontrole

DEVLIES Carl				Volksvertegenwoordiger
				Ondervoorzitter van de commissie voor de
				Financiën en de Begroting

DE WAGTER Hilde				Begrotingscoördinator, FOD Budget en Beheerscontrole

DE WEIRELD Stefaan				Adjunct-adviseur VLD-studiedienst

DE WITTE Kris				Inspecteur van Financiën

DE WOLF Marc				Eerste-auditeur-directeur in het Rekenhof

DHAESE Gratien				Collaborateur cellule contrôle interne du SPF Santé publique,
				Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement
				Serv. d'encadrement Budget et Contrôle de la Gestion-Logistique

DHONDT Marleen				Eerste attaché van financiën, FOD Financiën
				Stafdienst Budget en Beheerscontrole

DRUYTS Robert				Inspecteur-generaal van Financiën

DUCHENE Claude				Premier auditeur-réviseur à la Cour des comptes

EERDEKENS Wouter				Begrotingscoördinator, FOD Budget en Beheerscontrole

EVRARD Marc				Coordinateur du budget - SPF Budget et Controle de la Gestion

FERON Martine				Conseillère à la Cour des Comptes

FOQUÉ Christiaan				Payment Systems Operations Coordinator
				Nationale Bank van België

FRANCOIS Hilde				Auditeur in het Rekenhof

FRERE Jean-Luc				Directeur au SPF Budget et Controle de la Gestion

GEERAERTS Paul				SPF Finances

GEERTS Danny				Parlementair medewerker CD&V-fractie in het Vlaams parlement

GEUFFENS Viviane				Première conseillère au service des Commissions de la
				Chambre des représentants

GOOSENS Pierre				Informaticien du SPF Mobilité et Transports

GOYVAERTS Hagen				Volksvertegenwoordiger
				Lid van de subcommissie "Rekenhof"


GRENACS André				Conseiller adjoint au service juridique de la Chambre
				des représentants

GRUSON Daniel				Directeur du Service Gestion financière
				Administration des Finances et du Budget
				Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale

HENRY Cathy				Coordinateur du budget, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

HERMAN Marc				Expert à la Commission pour l'inventaire du patrimoine de l'État

HEYNEN Alain				Responsable cellule Budget du SPP Politique scientifique

HUART Jean-François				Président de la Fédération wallonne de receveurs locaux

HURBAIN Alain				Directeur du Fedcom, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

JACOBS Dirk				Directeur Fedcom, FOD Budget en Beheerscontrole

JADOUL David				Comptable de la prison de Jamioulx

JAÏCHI Abderrahmane				Attaché à la direction du controle financier
				Administration des Finances et du Budget
				Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale

JANSOONE Roeland				Adjunct-adviseur Secretariaat-generaal
				Kamer van volksvertegenwoordigers

JONET Michel				Auditeur général des Finances - SPF Budget et Contrôle
				de la Gestion

KARLSHAUSEN Isabelle				Inspectrice des finances - SPF Sécurité sociale

KEEREMAN Luc				Applicatiebeheerder Oracle Financials IVA Centrale Accounting
				Vlaamse overheid

KERREMANS J.				Lid partijbestuur (VLD)

KHROUZ Faska				Professeur à la Solvay Business School

KINDT Patricia				TCLM bedrijfsrevisoren

KNAEPEN Stefan				Parlementair adviseur VLD

LARMUSEAU Hendrik				Directeur-generaal belast met beleidsondersteunend onderzoek
				Directie-generaal Sociaal Beleid FOD Sociale Zekerheid

LEBEGGE Koen				Stafmedewerker sp.a studiedienst

LEENEN Georges				Directeur du service d'encadrement Budget et Contrôle de la
				Gestion-Logistique du SPF Santé publique, Sécurité de la
				Chaîne alimentaire et Environnement

LEFÈVRE Luc				Diensthoofd Begroting en Logistiek - POD Maatschappelijke
				Integratie, Armoedebestrijding en Sociale Economie

LEJUSTE Thierry				Reviseur d'entreprises

LEMMENS Rudi				Attaché au service d'encadrement Budget et Contrôle de la
				Gestion-Logistique du SPF Santé publique, Sécurité de la
				Chaîne alimentaire et Environnement

LEPOUTRE Philippe				SPF Finances-Trésorerie - Agence de la dette
				Head - Back-Office

LEROY Jan				Afgevaardigde van de Vereniging van Vlaamse Steden en
				Gemeenten

LEUNIS Jan				Eerste-auditeur-directeur Rekenhof

LEURIDAN Marc				Eerste-auditeur-revisor in het Rekenhof

LUMEN Julie				Responsable du Budget au cabinet du ministre-président
				de la Région de Bruxelles-Capitale

MACHTENS Christiane				Directrice de cabinet du Président de la Cour des comptes

MATTHIJS Herman				Professor VUB

MERGAERTS Stefaan				Hoofdadviseur bij het Vlaams parlement

MICHEL Jeanine				Coordinateur du budget, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

MICHIELS Stefaan				Eerste-auditeur-revisor in het Rekenhof

MODARD-GIRRETZ Gaby				Secrétaire de la commission des Finances au Parlement
				de la Communauté germanophone

MOENS Rudi				Eerste-auditeur-revisor in het Rekenhof

MORRE Jan				Directeur, FOD Budget en Beheerscontrole

MORREEL Eric				Bestuursdirecteur dienst Algemene Zaken, Financiën en
				Huisbestuur van de Kamer van volksvertegenwoordigers

MYTTENAERE Robert				Griffier van de Kamer van volksvertegenwoordigers

NAJJAR Hassan				Attaché au SPF Emploi, Travail et Concertation sociale

NAUWELAERT William				Auditeur à la Cour des comptes

NOTEBOOM Patrick				Premier auditeur-réviseur à la Cour des comptes

NULENS Jurgen				Secrétaire Commission pour l'inventaire du patrimoine de l'État

NYS José				Adviseur van de thesaurie - FOD Financiën - Thesaurie

ORBAN Godelieve				Controleur van de Vastleggingen van het Brussels Gewest

OSWALD Marc				Conseiller Finances-Budget
				Cabinet du ministre Guy Vanhengel

PAQUAY Erik				Manager Deloitte Enterprise Risk Services

PATTYN José				Ondervoorzitter van het Beroepsinstituut van erkende
				boekhouders en fiscalisten (BIBF)

PETIT Robert				Conseiller à l'Association de la Ville et des Communes de la
				Région de Bruxelles-Capitale

PIETERCIL Linda				Eerste-auditeur-revisor in het Rekenhof

PINXTEN Karel				Lid van de Europese Rekenkamer


PLASMAN Anne				Collaboratrice du groupe PS - Chambre des représentants

RAPPE Christophe				Inspecteur des finances

REINHARD Tom				Attaché Begroting en Financiën
				Kabinet van minister Guy Vanhengel

REYNDERS Pierre				Korpschef van de Inspectie van financiën

RICOUR Martine				Gestionnaire de dossier, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

RIFFLET Luc				Premier auditeur-réviseur à la Cour des comptes

RION Pierre				Conseiller a la Cour des Comptes

ROGIERS Stijn				Collaborateur cellule contrôle interne du SPF Santé publique,
				Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement
				Serv. d'encadrement Budget et Contrôle de la Gestion-Logistique

ROLAND Philippe				Président de la Cour des comptes

ROPPE Annemie				Volksvertegenwoordiger
				Lid van de commissie voor de Financiën en de Begroting

ROUFOSSE Françoise				SPF Finances-Trésorerie - Service du Support de la dette
				Directeur a.i.

ROULLEAUX Gisèle				Chargée de mission - Adjointe au chef du service financier
				du SPP Politique scientifique

SCHARZENBERGER Philippe				Attaché à la Direction du Budget - Administration des Finances
				et du Budget - Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale

SCHELSTRAETE Walter				Eerste directieraad bij de commissiedienst van de Kamer
				van volksvertegenwoordigers

SCHOONJANS Greta				Begrotingscoördinator, FOD Budget en Beheerscontrole

SCHRAEPEN Xavier				Raadslid van het Beroepsinstituut van erkende
				boekhouders en fiscalisten (BIBF)

SCHUERMANS Lieve				Adjunct-Kabinetschef
				Kabinet minister Dirk Van Mechelen

SCHRAM Frank				Coordinateur Management Support du SPF Budget et
				Contrôle de la Gestion

SCUTNAIRE Philippe				Expert directeur Management Support du SPF Budget et
				Contrôle de la Gestion

SERVAIS Gérard				Auditeur à la Cour des comptes

SEVENS Michel				Kolonel - Divisiechef (BFA) Divisie Financiële uitvoeringsdiensten
				Ministerie van Defensie

SMEKENS Guy				Luitenant-Kolonel - Ondersectiechef BFA-B
				Ministerie van Defensie

SMET Frank				Eerste auditeur in het Rekenhof

SMETS Nathalie				Attaché bij de Financiële Dienst - Ministerie van het Brussels
				Hoofdstedelijk Gewest

SMISSAERT Herwig				Coördinator van het Rentenfonds - Nationale Bank van België

SPINNOY Carine				Adviseur-generaal van financiën
				Studie- en Documentatiedienst van de FOD Financiën

SPITAEL Bob				Eerste auditeur in het Rekenhof

SPITAELS Danny				Adviseur - FOD Justitie - Stafdienst Budget en Beheerscontrole

STALLAERT Francis				Conseiller général au service d'Études et de Documentation
				SPF Finances

STASSART Françoise				Expert financier au SPP Politique scientifique

STEGHERS Eric				Directeur général de l'Institut des experts-comptables et des
				conseils fiscaux

STERCKX Steven				Begrotingscoördinator, FOD Budget en Beheerscontrole

TAILFER Marielle				Attachée SPF Sécurité sociale
				Commission de normalisation de la comptabilité des
				institutions publiques de sécurité sociale

TEMMERMAN Walter				Eerste auditeur in het Rekenhof

THOULEN Marc				Directeur de l'Association de la Ville et des Communes
				de la Région de Bruxelles-Capitale

TROSCH Alain				Premier auditeur-réviseur à la Cour des comptes

TOMMELEIN Bart				Volksvertegenwoordiger
				Ondervoorzitter van de commissie voor de
				Financiën en de Begroting

TYDGAT Lieven				Auditeur in het Rekenhof

USENILS Dirk				Auditeur Rekenhof

VANALME Evelien				Adviseur van financiën
				Studie- en Documentatiedienst van de FOD Financiën

VAN ASSCHE Johan				Kabinetsdirecteur van de Eerste Voorzitter van het Rekenhof

VAN BIESEN Luk				Volksvertegenwoordiger
				Voorzitter van de subcommissie "Rekenhof" van de Kamer
				van volksvertegenwoordigers

VAN CRAESBEEK Frank				Majoor - sectiechef RHDD - Ministerie van Defensie

VAN CUTSEM Daniel				Associé Ernst &Young

VANDEBROEK Marc				Luitenant-Kolonel - Divisiechef (BFI) Informatica
				Ministerie van Defensie

VANDECAPPELLE Annick				Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale
				Administration des Finances et du Budget
				Service Gestion financière

VANDE LANOTTE Johan				Volksvertegenwoordiger, gewezen minister van Begroting

VANDENBERGHE Bart				Universitair medewerker CD&V fractie van de Kamer
				van volksvertegenwoordigers

VANDENMEERSCHE Ann				Attaché - Staf van de adjunct-secretarisgeneraal
				van het ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

VAN DEN BERGHE Ingrid				Luitenant-Kolonel - Ondersectiechef (BFB-Syn + BFB-P3)
				Divisie planning, uitvoering en opvolging begroting
				Ministerie van Defensie

VAN den BOSSCHE Freya				Vice-eersteminister en minister van Begroting en van
				Consumentenzaken

VAN DER BORGHT Hedwig				Secretaris-generaal
				Departement Financiën en Begroting
				Vlaamse overheid

VAN der MAELEN Dirk				Volksvertegenwoordiger
				Lid van de subcommissie "Rekenhof"

VANDEVENNE François				Assistant - Faculté de droit de l'Université de Liège

VAN DE VYVER Koen				Attaché - Directie van de Begroting - Administratie van de
				Financiën en de Begroting - Brussels Hoofstedelijk Gewest

VAN DIEVOET Pauly				Expert-comptable - conseil fiscal - membre du Conseil de
				l'Institut des experts-comptables et des conseils fiscaux

VANDUFFEL Bart				Stafmedewerker sp.a studiedienst

VAN FRAUSUM Noëla				Eerste-auditeur-revisor in het Rekenhof

VANHENGEL Guy				Minister van de Brusselse Hoofdstdelijke Regering, belast met
				Financiën, Begroting, Externe Betrekkingen en Informatica

VANHERREWEGHE Jean				Premier auditeur à la Cour des comptes

VAN HERREWEGHE David				Kabinetschef
				Kabinet minister Dirk Van Mechelen

VANHOOREN Anne-Marie				Attachée - Ministère de la Communauté française
				Direction générale du Budget et des Finances

VAN INGELGEM Jef				Griffier van het Rekenhof

VAN MECHELEN Dirk				Vlaams minister van Financiën en Begroting en
				Ruimtelijke Ordening

VAN NERUM Birgitt				Afdelingshoofd IVA Centrale Accounting, Vlaamse overheid

VAN REYBROUCK Geert				Adviseur van financiën
				Studie- en Documentatiedienst van de FOD Financiën

VAN RIEL Werner				Auditeur in het Rekenhof

VAN ROMPUY Herman				Volksvertegenwoordiger, gewezen minister van Begroting

VAN SANTVLIET Marc				Verantwoordelijke uitvoering begroting bij de FOD Binnenlandse
				Zaken - Stafdienst Begroting & Beheerscontrole

VERCAMMEN Erwin				Ondervoorzitter van het Instituut van de accountants en de
				belastingconsulenten

VERHAEGHE Frederik				Inspecteur van financiën - FOD Volksgezondheid, Veiligheid
				van de voedselketen en Leefmilieu

VERHAVERT Nicole				SPF Finances-Trésorerie - Service de Support de la dette
				1er Attaché des finances

VERKAEREN Pierre				Président Commission pour l'inventaire du patrimoine de l'État

VERLINDE Xavier				Coordinateur du budget, SPF Budget et Contrôle de la Gestion

VERSCHUERE Willy				Programmamanager
				Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap
				Financiën en Begroting

VOLMER Sabine				Conseiller de la trésorerie - SPF Finances - Administration de
				la trésorerie

WARNIMONT Jacques				Inspecteur général des finances - Secrétariat général du
				Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale

WASCOTTE Franz				Greffier en chef à la Cour des Comptes

WATERSCHOOT Ludo				Stafdirecteur B&B, FOD Budget en Beheerscontrole

WATTEEUW Gaël				Conseiller adjoint au Parlement francophone bruxellois

WITTEMANS Geert				Begrotingscoördinator, FOD Budget en Beheerscontrole

ZAKOWSKI Veronique				Coördinator P&O, FOD Budget en Beheerscontrole

Abréviations dans la numérotation des publications :		Afkortingen bij de nummering van de publicaties :
DOC 51 0000/000	Document parlementaire de la 51e législature, suivi du n° de base et du n° consécutif	DOC 51 0000/000	Parlementair stuk van de 51e zittingsperiode + basisnummer en volgnummer
QRVA	Questions et Réponses écrites	QRVA	Schriftelijke Vragen en Antwoorden
CRIV	version provisoire du Compte Rendu Intégral (couverture verte)	CRIV	voorlopige versie van het Integraal Verslag (groene kaft)
CRABV	Compte Rendu Analytique (couverture bleue)	CRABV	Beknopt Verslag (blauwe kaft)
CRIV	Compte Rendu Intégral, avec, à gauche, le compte rendu intégral définitif et, à droite, le compte rendu analytique traduit des interventions ; les annexes se trouvent dans une brochure séparée (PLEN: couverture blanche; COM: couverture saumon)	CRIV	Integraal Verslag, met links het definitieve integraal verslag en rechts het vertaalde beknopt verslag van de toespraken; de bijlagen zijn in een aparte brochure opgenomen (PLEN: witte kaft; COM: zalmkleurige kaft)
PLEN	séance plénière	PLEN	Plenum
COM	réunion de commission	COM	Commissievergadering
MOT	motions déposées en conclusion d’interpellations (papier beige)	MOT	moties tot besluit van interpellaties (beigekleurig papier)

SOMMAIRE		INHOUD

Une comptabilité double pour les autorités fédérales?	1	Een dubbele boekhouding voor de federale overheid?	1
Orateurs: Herman De Croo, voorzitter van de Kamer van volksvertegenwoordigers, Philippe Roland, voorzitter van het Rekenhof, Freya Van den Bossche, vice-première ministre et ministre du Budget et de la Protection de la consommation, Johan Vande Lanotte, volksvertegenwoordiger, Herman Van Rompuy, volksvertegenwoordiger, Herman Matthijs, professor Vrije Universiteit Brussel, Faska Khrouz, professor Solvay Business School, Suzanne Desille, projectleider WALCOMFIN namens Michel Daerden, minister van Begroting, Financiën, Uitrusting en het Patrimonium van het Waalse Gewest, Dirk Van Mechelen, Vlaams minister van Financiën, Begroting en Ruimtelijke Ordening, Guy Vanhengel, minister van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering, belast met Financiën, Begroting, Externe Betrekkingen en Informatica, Marc Thoulen, directeur van de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Jan Leroy, afgevaardigde van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, Jean-François Huart, voorzitter van de ‘Fédération Wallonne de receveurs locaux’, Carl Devlies, volksvertegenwoordiger, José Pattyn, ondervoorzitter van het Beroepsinstituut van erkende boekhouders en fiscalisten.		Sprekers: Herman De Croo, président de la Chambre des représentants, Philippe Roland, président de la Cour des comptes, Freya Van den Bossche, vice-première ministre et ministre du Budget et de la Protection de la consommation, Johan Vande Lanotte, député, Herman Van Rompuy, député, Herman Matthijs, professeur ‘Vrije Universiteit Brussel’, Faska Khrouz, professeur Solvay Business School, Suzanne Desille, chef du projet WALCOMFIN au nom de Michel Daerden, ministre du Budget, des Finances, de l’Équipement et du Patrimoine de la Région wallonne, Dirk Van Mechelen, ministre flamand des Finances, du Budget et de l’Aménagement du patrimoine, Guy Vanhengel, ministre du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, chargé des Finances, du Budget, des Relations extérieures et de l’Informatique, Marc Thoulen, directeur de l’Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale, Jan Leroy, représentant de la ‘Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten’, Jean-François Huart, président de la Fédération wallonne de receveurs locaux, Carl Devlies, député, José Pattyn, vice-président de l’Institut professionel des comptables et fiscalistes agréés.
Lijst van de deelnemers	63	Liste des participants	63